Der Traum vom Verschiebebahnhof

SISHION: "Gleise mit Weichen", CC BY-SA 3.0

MAN STELLE SICH VOR, in Niedersachsen verhandeln CDU und SPD eine große Koalition, und bei den wichtigsten Punkten säßen Angela Merkel und Martin Schulz mit am Tisch. Sie formulierten den Koalitionsvertrag mit und sorgten dafür, dass bei möglichst vielen Themen möglichst viel für den Bund herausspringt. Auch wenn Niedersachsen dann draufzahlen würde. Klingt absurd?  

Finde ich auch. Umso erstaunlicher, dass es kaum einen stört, wenn bei den Verhandlungen um die Bildung einer neuen Bundesregierung, derzeit noch Sondierungen genannt, wieder einmal genau das passiert. Unter den insgesamt 36 Unterhändlern von CDU, CSU, FDP und Grünen befinden sich acht amtierende Ministerpräsidenten und damit sämtliche Regierungschefs, die Union (7) und Grüne (1) aufzubieten haben. Die naheliegende, wenn auch nicht gedankenschärfste Rechtfertigung der Sondierer für die auffällige MP-Dichte in den Bundes-Verhandlungen: Das war doch schon immer so. Die Länder müssen eben ihre Interessen wahren, wenn die Bundespolitik für die nächsten vier Jahre festgezurrt wird. Und dann könnten zumindest CDU und CSU noch darauf verweisen, dass viele ihrer Ministerpräsidenten zugleich in der Führung der Bundesparteien aktiv sind.

Ich möchte mich an dieser Stelle gar nicht weiter in verfassungstheoretischen Erörterungen ergehen, ob solche Begründungen im Sinne der föderalen Gewaltenteilung wirklich tragfähig sind. Sehr wohl aber lässt sich anhand eines aktuellen Beispiels aufzeigen, wohin die Verquickung von Landes- und Bundesinteressen führen kann. >>

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>> Am vergangenen  Freitag haben Nordrhein-Westfalens CDU-Ministerpräsident Armin Laschet und sein grüner Kollege aus Baden-Württemberg, Winfried Kretschmann, einen gemeinsamen Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung veröffentlicht. Was an sich erstaunlich genug ist. Fast schon atemberaubend wird ihre Koproduktion durch die vorgebrachten Argumente. Kurz zusammengefasst: Bildung ist das zentrale Aufstiegsversprechen für alle. Dafür brauchen wir einen Kraftakt in der Bildungspolitik. Den können die Länder nicht allein finanzieren. Darum muss der Bund ran. Aber nur zum Bezahlen. Mitspracherechte bekommen soll er dafür nicht. Zitat: „Der Bund hat die Pflicht, die Bildung zu stärken, ohne die Länder zu schwächen. Denn auf der Basis der geltenden Kompetenzordnung unseres Grundgesetzes können wir die bildungspolitischen Herausforderungen am besten meistern. Kooperation muss sein, Einmischungen in die verfassungsmäßigen Aufgaben der Länder aber schaden.“

Für so eine Logik existiert eine leider schon reichlich abgegriffene Redewendung, die an dieser Stelle so hervorragend passt, dass ich sie dennoch zitieren möchte: „Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass.“

Eigentlich war das mit der seit Monaten diskutierten Abschaffung des Kooperationsverbots anders gemeint. Als zum Beispiel die sieben SPD-Ministerpräsidenten vor der Bundestagswahl zusammen mit dem Ex-SPD-Kanzlerkandidaten Schulz ihre Pläne einer "Nationalen Bildungsallianz" vorstellten, ging es ihnen nicht nur um einen zusätzlichen Geldfluss von Bund Richtung Länder, sondern die Ministerpräsidenten erklärten sich bereit, im Gegenzug für die Milliarden dem Bund genau die von Laschet und Kretschmann so wortreich abgelehnten Mitspracherechte zu geben – also sehr wohl die "geltende Kompetenzordnung", von der das schwarz-grüne Duo spricht, zu ändern. Was dann sozusagen der Moment gewesen wäre, in dem der Pelz nass wird. Wobei auch die Sozialdemokraten in wohlweislicher Vermeidung potenziellen Ärgers vor der Wahl von der genaueren Definition besagter Mitspracherechte abgesehen hatten. 

Nun hat die SPD zwar die Bundestagswahl verloren, doch gehört auch zu den wenigen Gewissheiten einer möglichen Jamaika-Koalition, dass die Bund-Länder-Zusammenarbeit in der Bildung verstärkt werden soll. Und wie schon die sieben SPD-Ministerpräsidenten verstehen auch die meisten Grünen und die FDP darunter eine echte Kompetenzverlagerung. Ausgerechnet FDP-Chef Christian Lindner äußert das im aktuellen Spiegel drastisch wie selten. Dass die Konkurrenz von 16 Ländern die Qualität der Bildung verbessere, sei eine "deutsche Lebenslüge": "Wir wollen eine Revolution. Der Bund muss die Modernisierung der Bildung finanzieren und dafür auch Qualitätsvorgaben aussprechen können."

Was Laschet und Kretschmann durchaus als Kampfansage verstehen können. Die in der kommenden Woche anstehende Fortsetzung der Sondierungsgespräche könnte also auch in Sachen Bildung spannender als bislang werden. Auf die Tatsache nämlich, einen zweistelligen Milliardenbetrag zusätzlich für Schulen und Hochschulen zu investieren, ließ es sich schnell verständigen. Rumpeln wird es bei der Frage nach dem Wie. 

Wobei die beiden Ministerpräsidenten im Gespann mit ihrem bayerischen CSU-Kollegen Horst Seehofer am Ende sogar Erfolg haben könnten mit ihrer Blockade. Denn seit die Sozialdemokraten den Gang in die Opposition angekündigt haben, hat auch die Begeisterung der SPD-regierten Länder für mehr Einfluss des Bundes auf ihre Bildungspolitik spürbar abgenommen. Neuerdings verstehen viele Sozialdemokraten unter der Abschaffung des Kooperationsverbots eher folgende Formel: Mehr Geld vom Bund: gern. Mehr Steuerung: nein. 

Zurück zum FAZ-Artikel von Laschet und Kretschmann. Die Liste zusätzlicher Bildungsaufgaben, die beide (zu Recht!) anführen, ist lang: eine qualitativ hochwertige frühkindliche Bildung, mehr Ganztag, eine besser gelungene Inklusion, die Integration von Einwandererkindern, die Bildung in der digitalen Welt.

Irritierend ist allerdings, wie die beiden das jährliche Zehn-Milliarden-Extra, das der Bund den Ländern bereits bei der Neuordnung der Finanzbeziehungen gegönnt hat, als "nicht wesentlich" beiseiteschieben. Dass die Länder als Gesamtheit laut Statistischem Bundesamt im vergangenen Jahr mit knapp neun Milliarden Euro bereits einen höheren Haushaltsüberschuss auswiesen als der Bund, lassen die beiden Ministerpräsidenten ebenfalls unerwähnt. Genauso wie das peinliche Kapitel, als der Bund 2015 den Länderanteil der BAföG-Finanzierung übernahm und die gute Milliarde Euro, die dadurch pro Jahr frei wurde, eigentlich an die Hochschulen gehen sollte. Doch in Wirklichkeit kam das Geld nur in einigen Ländern voll, in anderen Ländern teilweise an seinem Bestimmungsort an. Mitunter landete es nicht einmal in Schulen oder Kitas, sondern verschwand vollends im Säckel des zuständigen Landesfinanzministers. 

All das heißt nicht, dass ein größeres Engagement des Bundes in der Bildung nicht trotzdem eine gute Idee und sogar angemessen sein könnte. Aber wenn sich zwei Landespolitiker ihre finanzpolitischen Argumente so passend zurechtlegen, ist Vorsicht auch beim zweiten Teil ihrer Gedankenführung geboten. Dem Teil, in dem sie behaupten, dass die Länder schon jetzt das ihnen Mögliche für die beste Bildung aller täten und die heutige Zusammenarbeit zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern schon im Ist-Zustand doch hervorragend funktioniere.

Die nervige Debatte um das Zurückdrehen von G8 und das Ankündigen von "Denkpausen" in der Inklusion (bei beiden Themen hat sich besonders Laschet hervorgetan) zeigen überdeutlich, dass bei vielen Problemen in den Schulen nicht nur mehr Geld nötig ist, sondern vor allem eine klare, kenntnisreiche Bildungspolitik auf Landesebene. Eine Bildungspolitik, die sich traut, auf die Erkenntnisse der Bildungsforschung zu hören, anstatt ständig zu schwanken zwischen Reformen und deren Rücknahme. Gleichzeitig bedeuten die aktuellen Überschüsse in fast allen Ländern, dass sehr wohl noch Spielraum für mehr Bildungsinvestitionen auf Landesebene bestünde – selbst im chronisch klammen NRW, wenn nur die Prioritäten entsprechend gesetzt würden.

Das jedoch wäre herausfordernder, als mal wieder nach dem Bund zu rufen. Erst recht, nachdem in der Öffentlichkeit erfolgreich die Illusion aufgebaut wurde, der Bund sei so reich und die Länder seien allesamt so arm. Dabei ist die Wahrheit, dass sich die Finanzlagen der einzelnen Länder dramatisch voneinander unterscheiden. 

Was die bildungspolitische Koordination zwischen den Bundesländern angeht, ist die Art und Weise, wie die Bertelsmann-Stiftung mit ihren Studien die Bildungspolitik vor sich hertreibt, der aktuell beste Beleg, dass es eben doch an Abstimmung fehlt und auch am Setzen politisch ausgehandelter Standards. Wenn die Länder angeblich so wirkungsvoll eine gemeinsame Bildungspolitik betreiben wollen, warum halten sie dann seit Jahren die Kultusministerkonferenz und ihr Sekretariat so kurz?

Einst war es vor allem die Angst einiger Ministerpräsidenten vor dem „Goldenen Zügel“ des Bundes, die 2006 erst zur Verschärfung des Kooperationsgebotes geführt hatte. „Goldener Zügel“ nannten sie das ungewollte Szenario, der Bund könne mit seinen Milliarden winken und die Länder damit in die von ihm gewünschte bildungspolitische Richtung treiben. Eine berechtigte Sorge, die auch erklärt, warum die Länder jetzt so auf Dauergeld vom Bund erpicht sind anstelle von immer neuen zeitlich begrenzten Vorhaben. Vorhaben wie den bislang nicht umgesetzten Digitalpakt – wobei der sicherlich als hervorragendes Beispiel für schlechte Verhandlungsführung zwischen Bund und Ländern herhalten mag, von seiner Konzeption aber im Gegenteil beweist, dass eine klare Abmachung ohne überbordende Einflussnahme des Bundes sehr wohl möglich ist.

Keine Frage: Den "Goldenen Zügel" gilt es zu verhindern. Doch wäre der umgekehrte Fall genauso schädlich: wenn am Ende der Koalitionsverhandlungen eine Lösung stünde, die mehr Geld vom Bund bedeutet ohne klar definierte Gegenleistung der Länder. Zumindest solange diese – anders als Laschet und Kretschmann behaupten – eben nicht schon jetzt für die Bildung das tun, wozu sie von sich aus imstande wären. 

Nur ein mit zusätzlichen Kompetenzen ausgestatteter Bund kann sicherstellen, dass die Länder die zusätzlichen Bildungsmilliarden nicht erneut einfach einsacken. Und deshalb sollte der Bundeseinfluss, den Laschet und Kretschmann so tunlichst verhindern wollen, genau darin – und nur darin ­– bestehen: dass der Bund zwar niemals gegen den Willen der Länder die bildungspolitische Richtung vorgeben kann, aber sehr wohl das Recht bekommt, den genauen Verwendungsnachweis der an die Länder überwiesenen Gelder zu verlangen – und auch selbst nachzuprüfen, ob die Länder diesbezüglich wahrheitsgetreue Angaben machen. Nur so wäre auch die von Laschet und Kretschmann selbst anregte Selbstverpflichtung der Länder, „zusätzlichen Mittel ausschließlich für die mit dem Bund vereinbarten Maßnahmen zu verwenden“, mehr als eine Leerformel.

Diese Gegenleistung der Länder bei den Verhandlungen herauszuholen, zählt zu den zentralen Aufgaben der Jamaika-Sondierer. Dass acht von 36, siehe oben, zugleich Ministerpräsidenten sind, lässt allerdings die Hoffnungen gering erscheinen, dass dabei mehr entsteht als ein weiterer Verschiebebahnhof für Bundesmilliarden ohne verlässliche Zweckbindung. Oder soll man Laschet, Kretschmann und ihren MP-Kollegen wirklich glauben, dass es ihnen in den Sondierungen darum geht, aus prinzipiellen Gründen die Kulturhoheit der Länder zu verteidigen? Viel wahrscheinlicher ist, dass sie doch vor allem die Haushaltinteressen der von ihnen geführten Landesregierungen im Blick haben. Was ihre Rolle als Unterhändler umso attraktiver und die Verquickung der Interessen umso kritikwürdiger macht: Selten lässt sich auf derart unkomplizierte Weise Bundesgeld abgreifen. Die von den Jamaika-Sondierern beschworenen "optimalen Lehr- und Lernbedingungen" schafft man so jedenfalls nicht.