Bildungsrat: Hoffnungsträger mit zweifelhafter Vorgeschichte

BILDUNG UND KULTUR machen nach dem Grundgesetz den Kern der Staatlichkeit der Länder aus. Die Klagen über mangelnde Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit im Bildungssystem sowie über seine unzureichende Finanzierung sind so alt wie die Bundesrepublik selbst. Obwohl das Verständnis für föderale Verantwortlichkeiten und Arbeitsweisen schwindet, werden Landtagswahlen mit Bildungsthemen bestritten und sogar Volksentscheide darüber durchgeführt.

 

Ein nationaler Bildungsrat soll nun alles das richten, was die politisch Verantwortlichen bislang nicht bewirken konnten. Nationale Lösungen in einem föderalen System sollen – verbunden mit einer unausgesprochenen Sehnsucht nach entpolitisiertem Konsens und Schulfrieden– durch den Sachverstand wissenschaftlicher Experten und die Finanzkraft des Bundes näher rücken. Als Erste hat sich dazu die Bundesministerin Anja Karliczek (CDU) mutig aus der Deckung gewagt und in den Augen vieler Länder sogleich die Machtfrage für den Bund aufgerufen. 

 

Dass die Rolle der Kultusministerkonferenz (KMK) und damit die Bedeutung der Länder auch aus anderer Perspektive hinterfragt wird, hat eine renommierte Männerrunde, zu der ein ehemaliger KMK-Präsident sowie ein ehemalige Generalsekretär und ein früherer Landesminister gehörten, schon 2011 in ihrem damaligen Vorschlag für einen nationalen Bildungsrat gezeigt: "Klärung der Probleme aus der Distanz" sei zu aller erst notwendig. Es fehle der reflektierte Rat, bevor man zu Lösungen begründet raten könne.

 

Zudem identifizierte diese Runde drei Defizitfelder für das Bildungssystem: Leistungsdefizite, Gerechtigkeitsdefizit und Steuerungsdefizit. Diese Beschreibung einer – erneuten oder seit Picht 1964 fortwährenden? – "Bildungskatastrophe" wollte zunächst aber nicht recht zünden, bis schließlich Jahre später ein solcher "Nationaler Bildungsrat" als Deus ex Machina seinen Weg in den Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD gefunden hat.

 

Jetzt soll es schnell gehen. Noch in diesem Jahr will die Koalition das Thema anpacken. Wie wäre es zuvor mit einem kurzen Moment der "Steigerung der Reflexivität des politischen Handelns", wie es das erwähnte Papier bereits 2011 einforderte. Aus dem Umfeld der KMK haben dazu Michael Voges und Burkhard Jungkamp in der FAZ vom 17. Mai einen bemerkenswerten Debattenbeitrag geleistet, der einen Vorgeschmack auf die bevorstehende Positionierung der KMK geben dürfte. Ihre These lautet: "Eine Kopie des Wissenschaftsrats kann der nationale Bildungsrat nicht sein." Die Wortmeldung von Voges und Jungkamp hat eine nähere Prüfung unter zwei Aspekten verdient, nämlich der Tragfähigkeit einer Analogie mit dem Wissenschaftsrat und der Einordnung des Vorschlags in die organisationsgeschichtlichen Erfahrungen.

 

Ein Bildungsrat, der so ähnlich
wie der Wissenschaftsrat funktioniert?

 

Zur Analogie: Als 1957 der Wissenschaftsrat gegründet wurde, ging es auch um die Frage, wie einerseits der Bund ohne formale verfassungsrechtliche Kompetenz bei der Wissenschaftspolitik der Länder mitwirken könnte und andererseits die Länder Einfluss auf die Allokation der Bundesmittel nehmen könnten – durchaus eine Parallelität zur heutigen Situation im Bildungsbereich. Obwohl der Bund noch viele Jahre darauf warten musste, bis er von den Ministerpräsidenten Zutritt zum "Königsteiner Abkommen" erhielt, auf dessen Grundlage die Länder ihre Kooperation in der Forschungsförderung unter sich regelten. In der Zwischenzeit prägte der Wille zur pragmatischen Zusammenarbeit das Agieren der Fachpolitiker. Dabei erwies sich der Wissenschaftsrat in seiner intermediären Rolle von Anfang an als hilfreich und förderlich. 

 

Zwei weitere Faktoren begünstigen allerdings sein erfolgreiches Wirken, die gegenwärtig im Bildungssystem nicht erkennbar sind. Erstens haben sich Bund und Länder bei gemeinsamen Finanzierungsentscheidungen, nämlich beim früheren Hochschulbau und bei den heutigen Forschungsbauten, an das Votum des Wissenschaftsrates gebunden. Dasselbe gilt für den Bereich der Akkreditierung.  Zweitens erbringt das Gremium für Bund und Länder regelmäßig Leistungen für die Qualitätsentwicklung durch die Evaluierung von Einrichtungen und ganzer Landeshochschulsysteme. Voges und Jungkamp haben also recht, wenn sie sich eine Übertragung einer solchen Wirkung und dieses Leistungsspektrums auf den Bildungsbereich nur schwer vorstellen können. 

 

Was bei der auch im Koalitionsvertrag getroffenen Analogie mit dem Wissenschaftsrat meist auch geflissentlich übersehen wird, ist dessen systemische Einbindung in einen institutionenübergreifenden vierstufigen Prozess. Stufe 1: Das Agenda-Setting für den Wissenschaftsbereich erfolgt im Wissenschaftsrat gemeinsam im Diskurs zwischen Wissenschaftlicher Kommission und Verwaltungskommission; durch die Aufnahme in das Arbeitsprogramm erhält ein Thema Relevanz und wissenschaftspolitische Bedeutung. Stufe 2: Auf dieser Grundlage beginnt die Erarbeitung eines potenziell politikfähigen Konzeptes. Auf dieser Stufe dominiert die Wissenschaftliche Kommission, ergänzt durch hochrangige Vertreter der Administration von Bund und Ländern und verstärkt durch externe Expertise. Stufe 3: Im Plenum des Wissenschaftsrats und in den vorangehenden Sitzungen der beiden Kommissionen, die personell miteinander verzahnt sind, findet ein regelmäßiger intensiver Austausch statt. Damit besteht systematisch Gelegenheit für Bund und Länder abzutasten, ob aus den Konzepten gemeinsame wissenschaftspolitische Bund-Länder-Programme entwickelt werden können. Stufe 4: Bei den Themen, in denen Bund und Länder in der Umsetzungsverantwortung sind, haben sie sich entweder an das Votum des Wissenschaftsrats gebunden oder sie entscheiden in der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK), ob und wie sie zu einem Bund-Länder-Programm verdichtet und bis zur Haushaltsreife konkretisiert werden sollen. 

 

Während auf den Stufen eins und drei die Finanzseite von Bund und Ländern jeweils mit einem Vertreter beteiligt ist, besteht in der GWK Parität zwischen Wissenschafts- und Finanzministern. Das ist die Voraussetzung dafür, dass die GWK mit ihren Entscheidungen inzwischen ein Finanzvolumen von über 14 Milliarden Euro pro Jahr für das Wissenschaftssystem mobilisieren kann und damit ein Optimum an Umsetzungswirkung erreicht. >>

>> Im Vergleich zu diesem funktionierenden System findet die gegenwärtige Diskussion über einen Bildungsrat primär auf den Stufen eins und zwei statt. Darauf diese konzentriert sich auch der Vorschlag von Voges und Jungkamp: "Als Kern eines nationalen Bildungsrates fungiert eine Bildungskommission, besetzt vor allem mit exzellenten Wissenschaftlern unterschiedlicher Disziplinen, die in eigener Verantwortung Empfehlungen zur mittelfristigen Weiterentwicklung des Bildungssystems erarbeitet und beschließt." So steht es in ihrem Papier. "Als Ansprechpartner böte sich eine schlanke politische Kommission an, zusammengesetzt aus wenigen Vertretern von Bund, Ländern und Kommunen, die ihr beratend und unterstützend zur Seite steht." Die Betroffenen wollen sich also nicht zu Beteiligten machen lassen, sondern bieten sich als "Ansprechpartner" an. Und weiter heißt es im Text: "Die Kommissionsmitglieder wären in der Erarbeitung von Konzepten, Strategien, Empfehlungen frei, könnten – über eine angemessen ausgestattete Geschäftsstelle des nationalen Bildungsrats – während des Arbeitsprozesses jederzeit Unterstützung durch Politik und Verwaltung einfordern. Die Ergebnisse ihrer Arbeit wären für Medien und Öffentlichkeit zugänglich, ebenso die Stellungnahmen der politisch Verantwortlichen."

 

Ungute Erinnerungen an den "Deutschen

Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen"

 

Klingt gut – ist allerdings wenig wirksam, wie wir aus historischer Erfahrung wissen, denn der Vorschlag ist im Wesentlichen das, was von 1953 bis 1965 mit dem "Deutschen Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen" bereits einmal mit wenig Erfolg praktiziert wurde. Von der KMK und dem Bundesinnenminister 1953 gemeinsam gegründet, entsprach der Deutsche Ausschuss dem damaligen Erwartungshorizont, der sich an einem Honoratiorengremium mit erziehungswissenschaftlichem Sachverstand orientierte. So bestand denn von Anfang an die konstitutive Frage: "Ob der Ausschuss sich für diesen höchsten kulturpolitischen Auftrag die Gefolgschaft der Eltern und Lehrer aller in Staat, Gesellschaft und Kirche für die Erziehung Verantwortlichen zu sichern vermag", sei entscheidend. "Keine andere Autorität wird ihn hierbei stützen als die von ihm selbst erworbene; Bund und Länder können ihm hierfür keine bessere Hilfe geben als die Freiheit, ganz nach dem Gewissen und Können seiner Mitglieder zu handeln."

 

Mit der Öffentlichkeit als alleinigem Adressaten der Empfehlungen war allerdings nicht viel Staat zu machen. Für seine Vorschläge zur Einführung einer Förderstufe, eines neunten Pflichtschuljahres und einer Reform der Oberstufe erntete der Ausschuss öffentliche Fundamentalkritik. Politik und Administration hielten sich auf Distanz und pickten situativ im Laufe der Jahre Rosinen aus seinen Vorschlägen. Ohne das Commitment von Bund und Ländern konnte aus dem Honoratiorengremium kein Expertenrat werden. An diesem fundamentalen Konstruktionsfehler ist der Deutsche Ausschuss gescheitert.

 

Die bildungspolitische Kooperationsherausforderung für Bund und Länder blieb. Von der Gründung der OECD und ihrer großen Bildungskonferenz 1961 ging nun eine neue Botschaft aus: nationale Bildungsplanung unter Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Für die Bearbeitung dieser Aufgabe wurde zum einen an eine schlichte Erweiterung des Wissenschaftsrates um eine Bildungskommission gedacht; zum anderen war eine unabhängige Expertenkommission, ähnlich dem Deutschen Ausschuss, allerdings ergänzt um eine sogenannte Kontakt-Kommission von Bund und Ländern in der Diskussion.

 

Bei der Gründung des ersten Bildungsrates 1965 ging Schnelligkeit vor Funktionsfähigkeit – und diesmal?

 

Der Bund setzte sich mit seinem Anliegen eines Nationalen Bildungsrats durch. Er wurde unter großem Zeitdruck in sehr kurzer Zeit zwischen Bund und Ländern verhandelt, weil als Reaktion auf die von Picht 1964 ausgerufene "Bildungskatastrophe" und die Forderung der oppositionellen SPD nach einem milliardenschweren Sofortprogramm im aufziehenden Wahlkampf für die Bundestagswahl 1965 das Thema "abgeräumt" werden sollte. Dabei ging Schnelligkeit vor Funktionsfähigkeit; die zwischen Bund und Ländern geschlossene Vereinbarung klammerte zentrale Organisations- und Verfahrensfragen aus, für die offensichtlich kein politischer Konsens gefunden werden konnte.

 

Wieder war dabei die Frage des Commitments von Bund und Ländern zentral. Zwar gab es nun eine Bildungskommission und eine Regierungskommission, aber das Agenda-Setting und die Aufgabenbearbeitung wurden allein der Bildungskommission überlassen, die über eine Geschäftsstelle verfügte und ihre Öffentlichkeitsarbeit allein bestimmte. Nur soweit sie die Ergebnisse ihrer Arbeit als Pläne, Vorschläge und Empfehlungen offiziell Bund und Ländern vorlegen wollte, benötigte sie zuvor den Austausch mit der Regierungskommission, der damit faktisch ein unvermitteltes Veto zustand. Da gemeinsame Sitzungen fallweise von den Vorsitzenden der beiden Kommissionen verabredet wurden, kam kein kontinuierlicher Austausch zwischen den Kommissionen zustande, zumal die gemeinsamen Sitzungen nach 1970 noch seltener stattfanden. Wieder wollten Betroffenen keine Beteiligte werden und über ihre Betroffenheit selbst entscheiden. 

 

Innerhalb der Regierungskommission war die Machtfrage eindeutig zugunsten der Kultusministerkonferenz geregelt: Der Präsident der KMK war ihr Vorsitzender und alle elf Länder waren mit Sitz und Stimme vertreten. Drei Mitglieder der kommunalen Spitzenverbände wurden von Länderseite durch die Ministerpräsidentenkonferenz vorgeschlagen. Der Bund stellte vier Mitglieder.

 

Diese symbolische Frage konnten Bund und Länder auf die Schnelle noch klären, für eine verbindliche Ausgestaltung des Beratungsverfahrens der beiden Kommissionen im Bildungsrat oder Regeln zur Mehrheitsbildung in der Regierungskommission fehlt offensichtlich der Einigungswille. Damit war in der Regierungskommission einer eher parteipolitisch als fachlich bestimmten Koalitionsbildung Tür und Tor geöffnet, wenn der Bund dort etwas bewegen wollte.  Auf diese Weise war für die Kultusministerkonferenz zumindest sichergestellt, dass ihr Bestand, ihr Status und ihre Arbeitsweisen durch die Existenz des Bildungsrats letztlich nicht tangiert wurden.

 

So war es auch kaum verwunderlich, dass der Bildungsrat nach zehnjähriger Tätigkeit lediglich auf 18 Empfehlungen zurückblicken konnte. Dem standen 60 Gutachten und Studien gegenüber, die davon zeugen, dass die Regierungskommission nur sehr selektiv vom Angebot der Bildungskommission Gebrauch machte. Hinzu kam, dass die Bildungskommission im Laufe der Jahre der Versuchung erlegen ist, thematisch immer weiter auszugreifen und sich auf Details der Umsetzung einzulassen,  was auf Dauer zu Spannungen mit der Politik führen musste.

 

Beispielhaft sei das Thema Rolle und Reform der Schulverwaltung (Stichwort "verwaltete Schule") erwähnt, das der Bildungsrat 1969 in seinem "Strukturplan für das Bildungswesen" aufgriff und in den Folgejahren weiter bearbeitete. Politik und Administration waren irritiert angesichts von "Fragen einer ziel-und programmorientierten Schulverwaltung unter besonderer Berücksichtigung des Ministerialbereichs", die das Fass zum Überlaufen brachten und zum ruhmlosen Ende des Bildungsrates 1975 beitrugen. 

 

Sind die Kultusminister bereit,

aus derVergangenheit zu lernen?

 

Bei der anstehenden Neuauflage des nationalen Bildungsrates liegt es an den politischen Akteuren, aus der Vergangenheit zu lernen und sich nicht bereits an der symbolischen Zusammensetzung eines künftigen Bildungsrats festzubeißen. Vielmehr müssen sie sich zunächst auf die Bereitschaft, das Ausmaß und die Ziele künftigen gemeinsamen Handelns verständigen, bevor die geeignete institutionelle Form bestimmt wird. Aus den geschilderten historischen Beispielen ist deutlich geworden, dass es entscheidend auf die Länder und ihre Kultusministerkonferenz ankommt. "Wir haben längst schon gemeinsam auch diese gutachterliche Tätigkeit, diese Sachverständigentätigkeit, diese beratende Tätigkeit gewünscht und gefördert. Haben wir doch selbst nicht nur in der Kultusministerkonferenz unsere drei großen Sachverständigenausschüsse (Schulausschuss, Hochschulausschuss und Kunstausschuss)", das war die Positionsbeschreibung der KMK im Jahr 1953, wie sie von der damaligen stellvertretenden KMK-Präsidentin anlässlich der Konstituierung des Deutschen Ausschusses vorgetragen wurde. Bestimmt sie auch heute noch die Haltung der Kultusminister?

 

Die Frage des Commitments von Bund und Ländern ist eine schwierige Frage für die KMK. Von ihrer Veränderungsbereitschaft hängt maßgeblich eine Lösung der Frage der Verbindlichkeit von Empfehlungen eines künftigen Bildungsrates ab, die gelöst werden muss, wollen die Akteure einen nachhaltigen Fortschritt gegenüber gescheiterten Vorläufern mit einem neuen systemischen Ansatz erreichen. Auch aufseiten des Bundes ist Bewegung angesagt, denn er muss die zwischen den Ressorts aufgeteilten Kompetenzen, Administrationen und Haushaltstitel für die verschiedenen Abschnitte der Bildungskette bündeln, am besten in einem Haus. 

 

Auch die GWK sollte in die Überlegungen einbezogen werden, wenn man denn tatsächlich aus wissenschaftsgeleiteten politikfähigen Konzepten eines Bildungsrats haushaltsreife bildungspolitische Bund-Länder-Programme machen will.

 

Am Ende des Tages könnte sich jedoch durchaus herausstellen, dass die Koalitionäre bei der Aufnahme eines Bildungsrates in die Ziele des Koalitionsvertrages übermütig waren und sich besser situativ auf einzelne große Bund-Länder-Programme konzentriert hätten, die ohne Zumutungen für institutionellen Wandel umgesetzt werden könnten. Keinesfalls darf eine anhaltende und vermutlich noch länger dauernde Debatte über einen Bildungsrat notwendiges politisches Handeln in der Zwischenzeit verstellen. 

 

Hans-Gerhard Husung (SPD) war Staatssekretär für Wissenschaft und Forschung in  Berlin und von 2011 bis 2016 Generalsekretär der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK).