Das KMK-Paradoxon

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DIE KULTUSMINISTERKONFERENZ will sich reformieren. Ja, Sie haben richtig gelesen. Der Club der Bildungsminister, den Helmut Kohl einmal als "die reaktionärste Einrichtung der Bundesrepublik" bezeichnete und den Vatikan im Vergleich dazu als "noch weltoffen", hat bei seiner Sitzung diese Woche gleich zwei Beschlüsse auf dem Tisch, die die KMK schneller und effizienter machen und so dem arg angekratzten Image des Bildungsföderalismus einen Schubs versetzen sollen. Es wäre der nächste Akt, nachdem die KMK im vergangenen Herbst ihr neues Bildungsabkommen und ihre "Ständige wissenschaftliche Kommission" auf den Weg gebracht hat. 

Allein: Wenn man sich anschaut, was genau die Minister da am Donnerstag verabschieden sollen, packen einen doch gehörige Zweifel.

Kann es wirklich gelingen, ein seit Jahrzehnten meist nach dem Minimalkonsens-Modus operierendes Abstimmungsgremium über eben diesen Minimalkonsens zu einer schlagkräftigeren, entscheidungsfreudigeren Organisation umzubauen? Ist es denkbar, dass die KMK künftig klarere, weniger verschachtelte und in sich stimmigere Beschlüsse und Abläufe hinbekommt – angeschoben durch Beschlüsse, die auf der Grundlage der bisherigen Abläufe ausgehandelt und im bisherigen Tenor verfasst sind? Oder sind das am Ende doch ein paar zu große Widersprüche in sich? Wird das Ergebnis genauso mittelmäßig wie das neue Bildungsabkommen, das manches besser machte als sein 56 Jahre älterer Vorgänger, aber immer nur graduell, und fast nirgendwo einmal so etwas wie den zuvor so oft versprochenen großen Wurf bot?

Machen wir es konkret. Die Amtschefs, also die höchsten Beamten in den Kultusministerien, hatten im Februar 2020, also unmittelbar vor der Pandemie, beschlossen, dass einige von ihnen in einer eigens dafür eingesetzten Strukturkommission Vorschläge erarbeiten sollten. Vorschläge, wie Wissenschafts- und Hochschulthemen in der KMK eine stärkere "politische Akzentuierung" erhalten könnten.

Das Versprechen, sich zu ändern,
ohne wirklich viel zu ändern

Auslöser war damals die wachsende Unzufriedenheit bei vielen Wissenschaftsministern, in der KMK stets nur die zweite Geige spielen zu dürfen – was schon daran zu erkennen sei, klagten sie, dass die KMK-Präsidentschaft stets von den Bildungs- und nie von den Wissenschaftsministern eines Landes übernommen werde. Genau aus dem gleichen Grund hatten sich zuvor schon die Kulturminister ihre eigene KMK in der KMK, die Kulturministerkonferenz in der Kultusministerkonferenz, erkämpft. Einige Wissenschaftspolitiker brachten gar einen Komplett-Austritt ins Gespräch.

Genau an der Stelle sollte die neue Strukturkommission "Intensivierung der Zusammenarbeit in der Kultusministerkonferenz" mit ihren Reformvorschlägen gegensteuern. Wenig später bekam sie dann noch als weiteres Thema hinzu, die "Erfahrungen aus der Gremienarbeit in Zeiten der Corona-Pandemie" zu berücksichtigen. 

Was aus den Aufträgen wurde, das bekommen die Minister nun, anderthalb Jahre später, in typischer KMK-Berichtsmanier auf mehreren eng bedruckten Seiten und in bestem Bürokratendeutsch vorgesetzt – mit zahlreichen Verweisen auf das Hin und Her und Vor und Zurück jeder einzelnen Arbeitssitzung und Abstimmungsrunde seit Februar 2020.

Man braucht eine Weile, um durchzusteigen, aber im Wesentlichen läuft der mir vorliegende interne Bericht über die Beschluss-Genese darauf hinaus, dass man sich die letzten 17 Monate über zunehmend einig wurde, möglichst viel ändern zu wollen, ohne wirklich viel zu ändern.

Eine Passage belegt das besonders eindrücklich. "Die Amtschefskonferenz", heißt es da, "hat Anpassungen grundsätzlich befürwortet, die unter Stärkung der Sichtbarkeit einzelner Bereiche den politisch-strategischen Dialog in der Kultusministerkonferenz sowohl zu bereichsübergreifenden als auch zu bereichsspezifischen Themen fördern, für Schnittstellenthemen sensibilisieren und die Kommunikation zwischen den Bereichen Bildung, Wissenschaft und Kultur stärken."

Um nicht in ihre Einzelteile zerlegt zu werden,
macht die KMK ein paar Zugeständnisse 

Alles klar? Falls noch nicht, der nächste Satz bringt es auf den Punkt: "Dabei sollte die stärkere Sichtbarkeit der Bereiche erreicht werden, ohne das Prinzip der Gemeinsamkeit zu schwächen."

Mit anderen Worten: Auf keinen Fall soll die Kultusministerkonferenz in Einzelteile zerlegt werden. Und damit das nicht passiert, werden Zugeständnisse gemacht. Doch wie sehen die aus? Der Vorschlag der Strukturkommission, den die Minister, wenn es nach ihren Amtschefs geht, am Donnerstag beschließen sollen, sieht vor: Wie bislang soll auch künftig jedes Jahr die KMK-Präsidentschaft nach dem festgelegten Turnus zwischen den Bundesländern wechseln, aber jedes Bundesland kann von jetzt an allein entscheiden, ob das Bildungs- oder Wissenschaftsressort den oder die Präsidentin stellt.

KMK-Duktus in Reinform ist wiederum der Abschnitt zur sonstigen Zusammensetzung des Präsidiums. Da heißt es: "Das Präsidium besteht künftig aus der Präsidentin oder dem Präsidenten und ggf. ihrer bzw. seiner Ressortkollegin oder ihrem bzw. seinem Ressortkollegen aus dem Bereich Schule bzw. Wissenschaft (Vorsitzende/r Schule bzw. Wissenschaft) sowie zwei Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten. Die Entscheidung, welches Ressort die Vizepräsidentin/den Vizepräsidenten stellt, trifft das jeweilige Land."

Außerdem wird bestimmt, dass dem Präsidium  auch "die jeweiligen Ressortkolleginnen oder Ressortkollegen der Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten aus dem Bereich Schule bzw. Wissenschaft angehören sollen, "als Mitglieder mit beratender Stimme." Und dann wären da noch wie bisher der oder die Präsidentin der neuen Kulturministerkonferenz und die Koordinatoren der nach "A"- und "B-"Parteienseite unterschiedlichen Ländergruppen. 

Verstanden? Und wenn ja, nach dem wievielten Durchlesen? 

Jedenfalls alles unheimlich paritätisch, genau wie die Bestimmung im Entwurf, dass künftig die KMK-Sitzungen zweimal im Jahr getrennt zwischen Schule und Wissenschaft, aber auch weiterhin mindestens zweimal im Jahr gemeinsam stattfinden sollen.

Als nächstes wollen die Kultusminister sich
an die KMK-Organsation selbst wagen

Womöglich werden Sie mir an dieser Stelle beim Zweifeln zustimmen, ob die KMK das hinbekommt mit dem Selbstreformieren. Trotz allen guten Willens. Denn dass der da ist, belegt auch der zweite Beschluss, den die Minister am Donnerstag laut Tagesordnung fällen sollen. Und im Vergleich zu dem war das oben beschriebene Erneuerungsprojekt noch unkomplex.

Wieder konkret: Die KMK soll, steht in der Vorlage, schon zum 1. August eine weitere Strukturkommission einsetzen, diesmal zur "Weiterentwicklung der Kultusministerkonferenz und des Sekretariats der Kultusministerkonferenz". Fast so, als habe man nun nach dem ersten Projekt den Mut zu mehr gefasst. Was angesichts des beschriebenen Holper-Verlaufs so anerkennenswert wie erstaunlich ist.

Und was soll sie machen? Sinnvoll wäre es meines Erachtens ja, dass eines ihrer zentralen Ergebnisse darin bestünde, dass KMK-Beschlüsse künftig nicht mehr so klingen: "Ziel der Strukturkommission ist es, die bestehenden Strukturen der Kultusministerkonferenz und des Sekretariats mit den an sie gerichteten Handlungsanforderungen abzugleichen und hierauf aufbauend der Kultusministerkonferenz über die Amtschefkonferenz einen Vorschlag zur Weiterentwicklung zu unterbreiten. Dabei sollen insbesondere auch die Aufgabenänderungen und -aufwüchse der vergangenen Jahre sowie die Möglichkeiten des Sekretariats zu deren Wahrnehmung und Potenziale für Synergien betrachtet werden." Denn die Kultusminister hätten festgestellt, "dass nicht nur die durch Corona intensivierte Zusammenarbeit der Länder in diversifizierten Verfahren Kultusministerkonferenz und Sekretariat der Kultusministerkonferenz vor geänderte und zusätzliche Herausforderungen stellt". 

Denkt man die Schachtel-Aufgabenbeschreibung zu Ende, erhielte die neue, die zweite Strukturkommission eine Lizenz zum Frei- und Weiterdenken, die in der KMK-Geschichte einzigartig wäre – noch dazu auf der Grundlage eines (hoffentlich unabhängig vergebenen, externen) Organisationsgutachtens über ihre Schwächen und Stärken.

Nur kann und wird sie diese Lizenz auch nutzen? Immerhin schimpfen ja viele Minister selbst in vertrauter Runde, zu oft würden Beschlussvorlagen bis zur Belanglosigkeit "totkonsentiert", bevor sie überhaupt die Chefs erreichten. Und erst in den vergangenen Jahren, vor allem aber in der Pandemie, habe man sich die Freiräume erobern können, mal wieder frei miteinander zu diskutieren, zu brainstormen, sich gegenseitig bei anstehenden Fragen zu beraten. Diese regelmäßigen Videokonferenzen abseits des eingefahrenen Protokolls, schwärmen viele Minister, die hätten ihrer Konferenz endlich neues Leben eingehaucht. Gerade dadurch entstand die Motivation zu mehr. 

Umgekehrt gilt allerdings: Weder was der KMK zur "Intensivierung der Zusammenarbeit", siehe oben, als Beschlussentwurf vorliegt, noch wie sie das viel ehrgeizigere Vorhaben "Weiterentwicklung" der KMK und des KMK-Sekretariats aktuell angeht, stimmt optimistisch, dass die zweite Strukturkommission in der Lage sein wird, das beschriebene Paradoxon zu überwinden: das Paradoxon einer Reform verkrusteter Entscheidungsstrukturen und -abläufe mithilfe eben jener Entscheidungsstrukturen und -abläufe.

Und noch dazu mit den immer gleichen Akteuren: Kommissionsmitglieder sollen die Vorsitzenden der Amtschefskonferenz werden, dazu die A- und B-Koordinatoren aller drei Bereiche Schule, Wissenschaft und Kultur und, besonders pikant, wenn es um das Hinterfragen des KMK-Sekretariats in seiner jetzigen Form geht, auch dessen Verwaltungsleitung: der KMK-Generalsekretär und seine Stellvertreterin. Dass es ohne Minister und Staatssekretäre nicht geht – geschenkt. Aber warum holt man nicht unabhängige Wissenschaftler und Organisationsexperten in die Kommission – die ja ohnehin am Ende nur wieder Vorlagen für die KMK erstellen darf?

Eine Denkblockade und zwei echte Fortschritte,
die noch möglich wären

Eine umfassende Reform ist auch deshalb unwahrscheinlich, weil die KMK schon mit ihrem ersten Beschluss, so er am Donnerstag fällt, eine schier unüberwindliche Denkblockade einbauen wird. Indem sie zwar unterschiedliche Ressorts im Präsidium zulassen will – aber das zentrale Prinzip der Postenbesetzung umso fester mauert: KMK-Präsident oder Präsidentin ist man auch in Zukunft immer nur ein Jahr, und jedes Land kommt regelmäßig mal dran.

Wie wäre es gewesen, stattdessen das Präsidentenamt über drei oder vier Jahre zu besetzen – und zwar nach Eignung und Autorität auf der Grundlage von Wahlvorschlägen und Mehrheitswahl? So ähnlich hatte es unter anderem der Deutsche Philologenverband einmal vorgeschlagen. Würde dies nicht viel mehr dem Ziel einer größeren Sichtbarkeit des Bildungsföderalismus und der KMK entsprechen? Vielleicht ja sogar, indem der oder die Präsidentin gar nicht selbst Kultusminister eines Landes wär, sondern eine allseits hochgeachtete, der Bildung durch ihre Lebensleistung verbundene Persönlichkeit des öffentlichen Lebens? Die im Zweifel auch einmal in der Lage wäre, den Kultusministern Druck zu machen, wenn es geboten ist?

Vorbei, erledigt, sobald der Beschluss zur "Intensivierung der Zusammenarbeit" fällt. Zwei andere echte Fortschritte wären hingegen noch möglich.

Erstens: Dass die Kultusministerkonferenz sich endlich von ihrem Einstimmigkeitsprinzip bei allen wichtigen Fragen verabschiedet. Es soll garantieren, dass alle Länder die KMK-Beschlüsse umsetzen, an die sie rechtlich wegen ihrer Kultushoheit gar nicht gebunden sind. Doch zeigte sich in der Vergangenheit allzu häufig, dass die Einstimmigkeit vor allem die kleinsten und wenig ambitionierten Lösungen förderte, dass diese deshalb aber noch lange nicht überall auch umgesetzt wurden. Wie wäre es stattdessen mit einem Quorum von zwei Dritteln oder auch von 13 Stimmen, wie es schon heute bei vielen Themen vorgesehen ist, allerdings nur bei den eher randständigen?

Wie Bildungsföderalismus zum
Ideenwettbewerb werden könnte

Zweitens: Das KMK-Sekretariat muss gründlich umgebaut werden, damit der Föderalismus endlich seine Stärke ausspielen kann. Diese Stärke besteht ja darin, dass 16 Länder 16 unterschiedliche Wege bei Schulorganisation und Unterrichtsentwicklung gehen können. Oder, ganz aktuell, beim Umgang mit Schulschließungen und -wiederöffnung.

Doch ist das nur dann eine Stärke, wenn es gleichzeitig eine Stelle gibt, die die unterschiedlichen Modelle im Auge behält, sie der Öffentlichkeit gegenüber transparent macht  – und, in Zusammenarbeit mit der Bildungsforschung, ihre Auswirkungen analysiert und, wo immer möglich statistisch vergleichbar aufbereitet. 

Weil dann viel klarer würde, welche Lösung aus welchem Bundesland sich am besten bewährt hat – so dass die anderen Bundesländer sie übernehmen könnten. Ohne eine solche Stelle, ohne Monitoring und Transparenz, ohne Berichte und Analysen, bedeutet die Vielfalt im Bildungsföderalismus nicht Ideenwettbewerb und Best Practice, sondern Chaos und sinnfreie Alleingänge. 

Das Sekretariat der KMK könnte und sollte eine solche Stelle werden – eine Agentur des Bildungsföderalismus, unabhängig beraten und unterstützt zum Beispiel von der neuen Ständigen Wissenschaftlichen Kommission. Aber ist das mehr als eine theoretische Möglichkeit? Überlebt sie die Praxis der real existierenden Kultusministerkonferenz und die Beharrungskräfte des Sekretariats selbst? Welche Stellen und Abteilungen müssten dafür neu entstehen? Welche Leute mit welchem Selbstverständnis und welcher Expertise sie besetzen?

Bis Sommer 2022 will man in der Strukturkommission beraten und feilen, dann wollen die Kultusminister entscheiden. Die Zweifel sind da, dass Helmut Kohl am Ende doch Recht hatte. Doch bleibt die Hoffnung auf den Pragmatismus der verantwortlichen Akteure, der Minister – die ja selbst sagen, dass sie unter dem Diktat der Ministerialbürokratie litten. Eine Kultusministerkonferenz, die beweist, dass sie so reformunfähig ist, wie die schlimmsten Klischees und ihre eigenen Abläufe und Schachtelsatz-Beschlussvorlagen es nahelegen, wird vielleicht bald gar keine Kultusministerkonferenz mehr sein. Zeit, dass der Selbsterhaltungstrieb des Bildungsföderalismus das Steuer übernimmt. 

Stäwiko legt erste Empfehlung vor