Blick zurück (23)

Planungssicherheit bis 2030

Bund und Länder haben sich auf einen Kompromiss zur Wissenschaftsfinanzierung in den 20er Jahren verständigt. Die Details sind deutlich besser als erwartet – mit einer Ausnahme. Erschienen im WIARDA-BLOG am 03. Mai 2019.

BUND UND LÄNDER haben sich geeinigt: Die drei Pakte, die Wissenschaft und Hochschulen in den 20er Jahren prägen werden, stehen. Der Durchbruch gelang gestern in der nächtlichen Kaminrunde in der Landesvertretung von Rheinland-Pfalz. Die offizielle Sitzung der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz heute Vormittag dauerte dann nicht einmal mehr eine Stunde, bis alles unter Dach und Fach war. 

Die wichtigste Botschaft: Sowohl Bund als auch Länder waren bereit, mehr Geld in die Hand zu nehmen als zunächst geplant. Dadurch erhalten Hochschulen und Forschungseinrichtungen Planungssicherheit über einen Zeitraum, der seines gleichen sucht: Wir reden von den Leitplanken der Wissenschaftsfinanzierung bis 2030, und das im Vorfeld eines beginnenden Konjunkturabschwungs. Natürlich gibt es auch echte Wermutstropfen, aber insgesamt ist das Paket bemerkenswert.

Seit 25 Jahren beschäftigte ich mich mit Hochschulen, Bildung und Wissenschaft. Viel ist passiert in dieser Zeit, vieles davon durfte ich als Journalist begleiten. Der Blick zurück zeigt, wie aktuell einige meiner Themen von einst geblieben sind – obwohl sich fast alles verändert hat. Machmal allerdings auch, weil sich fast gar nichts verändert hat. Der 23. Teil einer Serie. Einen Überblick über die gesamte Serie "Blick zurück" finden Sie hier. 

Der Kompromiss im Detail

o Beim "Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken" (dem Hochschulpakt-Nachfolgeprogramm) zahlen Bund und Länder von 2021 an jeweils 1,88 Milliarden Euro. Es gibt zwar keine jährliche Dynamisierung, aber dafür 2024 ein einmaliges kräftiges Plus: Dann steigt die Bundesfinanzierung um 170 Millionen auf 2,05 Milliarden Euro, in gleicher Höhe kofinanziert von den Ländern. 2027, auch das war den Ländern wichtig, wird in jedem Fall über die nächste Stufe einer finanziellen und inhaltlichen Anpassung verhandelt. Apropos inhaltlich: Bei der Verteilung der Paktgelder gelten die von den Ländern eingebrachten Parameter Studienanfänger (20 Prozent), Studierende in der Regelstudienzeit plus zwei Semester (60 Prozent) und Absolventen (20 Prozent). Auch kommt die von den Ländern gewollte Übergangsregelung zwischen altem und neuem Pakt, und zwischen 2021 und 2027 erhalten die Stadtstaaten eine Pauschale von 40 Millionen Euro, von der sie allerdings 2021 und 2022 den ostdeutschen Ländern und dem Saarland etwas abgeben müssen. Der Großteil der Pauschale geht nach Berlin, ab 2023 kommt die Hauptstadt auf 30 der 40 Millionen. 

Das Hochschulpakt-Geld wird insgesamt ohne Vorabzug ausgezahlt, das vom Bund zwischenzeitlich favorisierte "Bonusprogramm", über den ein Teil der Mittel zunächst zurückbehalten werden sollte, entfällt. Genau wie der vom Bund vorgeschlagene Parameter "unbefristetes wissenschaftliches Personal", doch soll das Ziel, mehr Dauerpersonal zu schaffen, unter anderem in den Selbstverpflichtungen verankert werden, die jedes Land einzeln und in Absprache mit dem Bund und den anderen Ländern formuliert. Diese Verpflichtungserklärungen werden von der GWK dann öffentlich gemacht – womit die Länder sich an ihren eigenen Zielen messen lassen müssen. Was man auch ruhig nochmal sagen sollte (auch wenn es schon so im Koalitionsvertrag stand): Mit dem Zukunftsvertrag hat der Bund sich dauerhaft für die Hochschulfinanzierung committed, der Pakt ist nicht befristet, man kann das als Einstieg des Bundes in die Grundfinanzierung sehen. 

o Der Pakt für Forschung und Innovation wird nicht gekürzt. Es bleibt beim 3-prozentigen Aufwuchs für die außeruniversitären Forschungseinrichtungen und die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), und im Vergleich zu bislang wird der sogar noch langfristiger festgeschrieben: bis 2030. Die Länder steigen wie vom Bund gefordert wieder in die Finanzierung des Zuwachses ein, und zwar den bis 2015 geltenden Schlüsseln folgend. Von 2024 an müssen die Länder dann auch beim sogenannten Sockel, also der bisherigen Finanzierung, wieder auf die alten Finanzierungsschlüssel erhöhen, in sieben Jahresschritten bis 2030. Insgesamt ist die im GroKo-Koalitionsvertrag verlangte Anpassung damit auf zehn Jahre gestreckt worden. Die DFG-Programmpauschale wurde von 2021 an in ihrer bisherigen Höhe von 22 Prozent der Kosten für fünf Jahre verlängert.

Inhaltlich gibt es beim PFI erstaunlich wenig Veränderungen. Hier fehlte der Politik bislang der Mut zu mehr. Immerhin gibt es zum ersten Mal spezielle Zielvereinbarungen mit jeder einzelnen Forschungsorganisation, in der passend zur Institution und ihrer Rolle im Wissenschaftssystem eigene Umsetzungen definiert werden. Bund und Länder verlangen zudem von den Organisationen ein "wissenschaftsadäquates Controlling", Helmholtz, DFG & Co sollen der GWK künftig "regelmäßig die Erreichung der Ziele nachvollziehbar und anhand aussagekräftiger Indikatoren darlegen". Das klingt zumindest entschiedener als die bisherigen Paktberichte. Ob und wie der sogenannte Strategieraum kommt, ist noch offen: Der Bund wollte einen bestimmten Betrag aus dem PFI für gemeinsame Projekte und organisationsübergreifende Initiativen reservieren, an dem Ziel hält er offenbar fest, hat die Finanzierung nun aber schon unabhängig davon zugesichert. 

o Während Zukunftsvertrag und PFI größer ausfallen als zwischenzeitlich gedacht, musste der Qualitätspakt Lehre (künftiger Name: "Innovation in der Hochschullehre") wie befürchtet Federn lassen. Sein Gesamtvolumen wird auf 150 Millionen Euro pro Jahr abgesenkt. Von 2021 bis 2023 zahlt der Bund den Gesamtbetrag, von 2024 an übernehmen die Länder 40 von den 150 Millionen. Das gesparte Geld dient der Ausfinanzierung der beiden anderen Pakte. Die neue "Organisationseinheit", die die eigene, unabhängige Stimme für die Lehre sein soll, wie der Wissenschaftsrat sie empfohlen hat, kommt mit einer starken Stellung des Bundes in der Governance: Keine Förderbekanntmachung, keine Haushalts- oder Strukturentscheidung soll ohne seine Zustimmung fallen können, während ein Ja von mindestens neun Ländern reicht.

Was bedeutet das alles?

Finanziell ist der Kompromiss geradezu erstaunlich. Bund und Länder haben jeweils mit einer entscheidenden Selbsttäuschung Schluss gemacht. Bis zuletzt schien es so, als habe Bundesforschungsministerin Anja Karliczek (CDU) von Finanzminister Olaf Scholz (SPD) einen unverrückbaren Budgetdeckel erhalten. Alles sah nach einem empfindlichen Sparprogramm aus. Doch offenbar haben Karliczeks Appelle vom Wochenende gefruchtet, zudem liefen hinter den Kulissen in den vergangenen Tagen unermüdliche Gespräche zwischen Bund und Ländern, zwischen Finanz- und Wissenschaftsseite. Auch zwischen SPD-Bundestagsfraktion und Finanzminister Scholz liefen offenbar die Drähte nochmal heiß. Und Karliczek und Scholz haben den Schulterschluss hinbekommen.

Auch sonst berichten die Wissenschaftsminister übereinstimmend, dass ausgerechnet die Anwesenheit der Finanzminister schon bei den gestrigen Länder-Vorbesprechungen und beim Kaminabend sich wider Erwarten extrem positiv ausgewirkt habe. "Wir wussten, woran wir waren, und wir hatten eine sichere Verhandlungsgrundlage", sagt ein Beteiligter. Gelobt wurde speziell der Staatssekretär von Bundesfinanzminister Scholz, Werner Gatzer, der sich sehr offen und konstruktiv gezeigt habe. 

Auch wenn Karliczek sich inhaltlich weit auf die Länder zubewegen musste, politisch ist der Paktabschluss ein wichtiger Erfolg für sie, weil sie bewiesen hat, dass sie in der Lage ist, mehr Geld für die Wissenschaft zu erstreiten. Ihre lange kompromisslose Verhandlungsstrategie bei der Hochschulpakt-Dynamisierung und den PFI-Finanzierungsschlüsseln wurde ihr bislang als Schwäche ausgelegt, nun hat unter anderem eben diese Haltung die Länderfinanzminister dazu bewegt, auch noch einmal merklich zuzuschießen. Wobei die Überzeugungsarbeit, die die Landeswissenschaftsminister in letzter Minute bei ihren Finanz-Kollegen geleistet haben, sicher nicht weniger wichtig war.

Und obgleich die Länder keine echte Dynamisierung beim Hochschulpakt erhalten: 170 Millionen mehr in 2024 bedeuten einen Zuwachs von gut neun Prozent, womit das Niveau 2024 vergleichbar dem sein wird, was ein jährliches Drei-Prozent-Plus bis zu diesem Zeitpunkt gebracht hatte. Das Minimalziel, um den Hochschulpakt nicht durch die Inflation entwerten zu lassen, wurde damit erreicht. Die Verabredung, 2027 auf jeden Fall über einen weiteren Anpassungsschritt zu verhandeln, ist ebenfalls ein wichtiges Signal, aber natürlich liegt dieser Zeitpunkt spät und bleibt von seinen konkreten Folgen her unbestimmt.

Enttäuschung beim Qualitätspakt

Beim Pakt für Forschung und Innovation ist vor allem die Länge der Planungssicherheit begrüßenswert. Auch dass die Anpassung an die alten Finanzierungsschlüssel nicht wie zwischenzeitlich erwogen mit einer Absenkung des jährlichen Zuwachses erkauft wurde, ist gut. Wichtig wird nun allerdings sein, dass die Forschungsorganisationen im Gegenzug wirklich noch genauer Rechenschaft ablegen über das Geleistete, dass das neue Instrument der Zielvereinbarungen hier hilft und darüber hinaus das Ziel des sogenannten "Strategieraums" nicht aus dem Blick gerät. 

Die Wissenschaftspolitik hat in einem schwierigen Umfeld geliefert, das ist die Schlussfolgerung aus der heutigen Entscheidung. Bund und Länder können zusammenarbeiten, wenn es darauf ankommt. Auch die Wissenschafts- und Finanzminister sind nicht immer die Antipoden, als die sie in der Öffentlichkeit gelegentlich rüberkommen. Natürlich ist das nicht der größte Wurf aller Zeiten, aber im Vergleich zu dem, was zu erwarten war, ist es ein starkes Paket geworden.

Wirklich ärgerlich allerdings ist, dass wie befürchtet die Neuauflage des Qualitätspakts Lehre zugunsten der anderen Pakte gekürzt wurde. Einzig positiv, dass es "nur" 50 Millionen Euro weniger geworden sind, eine Zeitlang wurde ein noch größeres Minus diskutiert. Zwar verweist das BMBF darauf, dass ja ein Teil der bisherigen Aufgaben des Paktes im Zukunftsvertrag weitergeführt würden. Trotzdem bleibt es ein ernüchterndes Signal, dass die Themen Innovation, Vernetzung und Exzellenz in der Lehre offenbar die schwächste Lobby hatten. Aus der Kürzung erwächst für Bund und Länder nun die Verantwortung, die QPL-Neuauflage wenigstens inhaltlich konsequent umzusetzen.

Was vor allem bedeutet: Die neue eigene Institution für die Lehre muss, obgleich sie formal nicht unabhängig ist, so viel Freiraum bekommen wie nur möglich. Sie muss wirklich in die Lage versetzt werden, ein Impulsgeber für die gute Lehre zu werden. Die Wettbewerbsverfahren müssen wissenschaftsgeleitet und frei von Proporz ablaufen. Auf keinen Fall darf aus der neuen "Organisationseinheit" ein Selbstbedienungsladen der Länder werden. Nach der heutigen Finanzierungsentscheidung erscheint es wichtig, genau dies noch einmal zu betonen. 

Erste Statements und Reaktionen

Nach der Entscheidung beeilen sich alle Beteiligten, ihre Statements und Wertungen unter die Leute zu bekommen. Als besonders flott erwies sich die SPD-Bundestagsfraktion. Deren bildungspolitischer Sprecher Oliver Kaczmarek verkündete schon um kurz nach 13 Uhr per Pressemitteilung, die GWK haben "einen Durchbruch für die Wissenschaftsfinanzierung im kommenden Jahrzehnt erreicht". Kaczmarek fügte hinzu: "Trotz des Widerstands von Bundesministerin Anja Karliczek und der Unionsfraktion hat es sich ausgezahlt, dass die SPD hart geblieben ist bei der entscheidenden Frage des Mittelaufwuchses für die Finanzierung der Hochschulen." Wieder einmal sei es Bundesfinanzminister Olaf Scholz gewesen, der mit zusätzlichen Finanzmitteln den Weg frei gemacht habe.

Ministerin Karliczek beurteilte ihre Rolle in dem Geschehen naturgemäß anders. Nur ein paar Minuten nach Kaczmarek lobte sie den "Qualitätsschub für Wissenschaft und Forschung" und betonte die "intensiven Verhandlungen mit den Ländern", nach denen "wir uns als Bund... mit den Ländern auf ein gemeinsames Paket zu allen drei Pakten geeinigt haben". Karliczek bezifferte auch erstmals den finanziellen Rahmen der drei Pakte und sprach von "über 160 Milliarden Euro" in den kommenden zehn Jahren. Die außeruniversitären Forschungseinrichtungen, betonte Karliczek, müssten "die Kommunikation und der Transfer von Forschungsergebnissen in Wirtschaft und Gesellschaft" weiter verbessern. "Dies ist Inhalt der Zielvereinbarungen."

Die Bremer Wissenschaftssenatorin und derzeitige GWK-Vorsitzende, Eva Quante-Brandt (SPD), sagte, durch die dauerhafte Finanzierung des Zukunftsvertrags erhielten die Hochschulen langfristige finanzielle Planungssicherheit. "Sie wird es ihnen ermöglichen, die unbefristete Beschäftigung von wissenschaftlichem und künstlerischem Personal auszuweiten und gezielt in Qualitätsverbesserungen zu investieren." 

Karliczek ergänzte: "Mit dem Vertrag verbinden der Bund und die Länder die Erwartung, dass die Hochschulen nun mehr unbefristete Beschäftigungsverhältnisse schaffen, um dem akademischen Nachwuchs größere Sicherheit zu geben. Dies wird auch die Lehre und die Studienbedingungen für alle Studierenden weiter verbessern."

Schleswig-Holsteins Wissenschaftsministerin Karin Prien (CDU) sagte: "Unser föderales Bildungssystem schafft den großen Wurf im kooperativen Miteinander." Bayerns Wissenschaftsminister Bernd Sibler (CSU), der zugleich die unionsregierten Länder koordiniert, sprach sogar vom "Anfang einer neuen Ära für Wissenschaft und Forschung in Deutschland". Das "zähe Ringen um eine zukunftsfähige Lösung und um eine intensive Beteiligung des Bundes" habe sich gelohnt, sagte Sibler und lobte gleich noch sich selbst: Das Verhandlungsergebnis könne man auch "auf seine Koordinierungsleistung in den vergangenen Monaten zurückführen". 

Ebenfalls selbst auf die Schulter klopften sich die beteiligten Finanzminister. Der Hamburger Finanzsenator Andreas Dressel (SPD), der zusammen mit seinen Kollegen aus Schleswig-Holstein und Hessen gestern und heute die Länderfinanzseite in den Verhandlungen vertreten hatte, nannte das Ergebnis "eine finanzpolitisch richtige und wichtige Zukunftsinvestition in diesen zentralen Prioritätsbereich von Bund und Ländern. Gleichwohl sind wir finanziell an die absoluten Grenzen dessen gegangen, was in einer Zeit, in der die finanziellen Spielräume kleiner und nicht größer werden, noch vertretbar ist."

Stefan Kaufmann, CDU-Bildungsexperte im Bundestag, sagte, die drei Prozent Zuwachs für die Forschungsorganisationen seien im internationalen Vergleich "keine Selbstverständlichkeit". Kaufmann kündigte an, seine Fraktion werde "die weitere Ausgestaltung und Umsetzung der Pakte sehr genau und konstruktiv begleiten und darauf achten, dass die Qualitätskriterien eingehalten werden". Die heutigen Beschlüsse, betonte Kaufmann, werde die Wissenschaft voranbringen. 

Baden-Württembergs grüne Wissenschaftsministerin Theresia Bauer betonte, mit den drei neuen Pakten werde auch mehr Transparenz, Verbindlichkeit und insbesondere Nachvollziehbarkeit hergestellt. "Die Öffentlichkeit soll wissen, welche Ziele erreicht werden sollen und wie dies geschehen soll, auch wie die Mittel verteilt werden und was damit passiert."

Die Opposition im Bundestag sprach von einer gemischten Bilanz. Kai Gehring, Sprecher für Forschung Wissenschaft und Hochschule der Grünen Bundestagsfraktion, sagte: "Angesichts der sturen Haltung der Bundesregierung in den letzten Wochen ist die Last-Minute-Einigung zwischen Bund und Ländern ein Sieg der Vernunft". Während Ministerin Karliczek zulasse, dass Minister Scholz ihr nach zwei Jahrzehnten Aufwuchs den Etat erstmals kürze, hätten die Länder "durch ihr Entgegenkommen dazu beigetragen, dass die gesamtstaatliche Wissenschaftsfinanzierung keinen Schaden nimmt".

Noch kritischer äußerte sich der FDP-Bildungsexperte Jens Brandenburg: "Bund und Länder haben sich in föderalen Verteilungsfragen verhakt und dabei das entscheidende Ziel der Lehrqualität aus den Augen verloren. Der faule Kompromiss erleichtert die Landesfinanzminister, nützt den einzelnen Studierenden aber wenig." Brandenburg sagte, er vermisse "gezielte Investitionen in Betreuungsverhältnisse und innovative Lehrangebote", stattdessen setzten die Minister weiter auf die Studierendenzahl.  "Der große Wurf für eine bessere Hochschullehre bleibt leider aus."

Der Studierendenverband fzs bemängelte, dass der Bund auf einen eigenen Parameter für "unbefristete wissenschaftliche Beschäftigung" verzichtet habe. Das sei "hochproblematisch", sagte Vorstandsmitglied Isabel Schön. Der fzs kritisierte zudem die Kürzung beim Qualitätspakt Lehre und verlangte eine "entscheidende Mitsprache" für die Hochschuldidaktik, die Lehrenden und Studierenden in der neuen Institution für Hochschullehre.  

DFG-Präsident Peter Strohschneider dankte unterdessen der Politik für die "unerlässliche Planungssicherheit" über einen nun sogar noch längeren Zeitraum – und zwar Planungssicherheit "für die Finanzierung vieler tausend hochkarätiger Forschungsprojekte und der in ihnen Beschäftigten".  Alle Beteiligten hätten Einzelinteressen zurückgestellt und damit dieses Ergebnis ermöglicht. 

Peter-André Alt, Präsident der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) dankte speziell Anja Karliczek in seine Pressemitteilung. "Der Bundesministerin gilt der Dank dafür, dass der Bund dauerhaft in die Finanzierung der Hochschullehre einsteigt. Das ist ein bedeutsamer Schritt, auf den wir seit der Neufassung des Artikels 91b Grundgesetz vor über vier Jahren gedrängt haben."

Die Vorsitzende des Wissenschaftsrates, Martina Brockmeier, sagte: "Ich freue mich besonders darüber, dass beide Seiten bereit sind, ihre Mittel für die Hochschulbildung künftig zu steigern. Sie berücksichtigen damit auch eine Empfehlung des Wissenschaftsrats." Während die Fortsetzung des PFI auf gleichem Niveau Planungssicherheit für die außeruniversitären Forschungseinrichtungen bedeute, seien die Kürzungen beim Qualitätspakt-Nachfolger "bedauerlich. Aus Sicht des Wissenschaftsrats ist es aber auch eine gute Nachricht, dass die Hochschullehre durch eine Organisation nun mehr Gewicht erhalten wird."

Am 6. Juni sollen nun die Ministerpräsidenten und die Bundeskanzlerin das Paktpaket beschließen.