Der steinige Weg zu einem anderen Bildungsföderalismus

Die Illustration wurde mit Hilfe einer generativen KI erstellt.

MANCHMAL KANN schon eine Sitzung an sich Ausdruck großer Veränderungen sein. Am Donnerstag war das so, als sich in Berlin erstmals die neue Bildungsministerkonferenz, kurz Bildungs-MK, traf. 

Seit ihrer Gründung 1948, sagte die rheinland-pfälzische Bildungsministerin Stefanie Hubig bei der anschließenden Pressekonferenz, habe die Kultusministerkonferenz (KMK) keine so grundlegenden Reformen erlebt, wie sie derzeit abliefen. Und das, fügte die Koordinatorin der SPD-Seite hinzu, dank der eigens eingesetzten Strukturkommission derart einvernehmlich und geräuschlos, dass viele fälschlicherweise dächten, da sei gar nicht viel passiert.

Die Gründung einer Bildungs-MK ist, wenn aus Sicht etlicher Bildungsminister auch zunächst nicht ganz freiwillig, die Konsequenz einer seit Jahren laufenden Entwicklung. Traditionell waren in den meisten Ländern die Zuständigkeiten für Schule/Bildung, Wissenschaft/Hochschulen und Kultur in einem Ressort vereint: dem Kultusministerium. Insofern war ihre länderübergreifende Koordinierung in einer Kultusministerkonferenz stimmig. 

Doch über die Jahrzehnte haben sich die Zuständigkeiten für die drei Teilbereichen fast überall aufgeteilt, neue Kombinationen wie "Bildung, Jugend und Familie" oder "Wissenschaft und Wirtschaft" entstanden. Mit dem Ergebnis, dass die Minister weite Teile der KMK-Sitzungen als Zeitverschwendung empfanden, weil Themen abgehandelt wurden, für die sie gar nicht mehr zuständig waren. Viele Ressortchefs schwänzten, andere zeigten sich genervt über die Fließband-Abarbeitung unzähliger Tagesordnungspunkte, die von der Verwaltung hochgespült wurden und strategisch-politische Debatten in der Ministerkonferenz weitgehend verdrängten.

Gleichzeitig erschien die KMK Kritikern mit ihrem Gremiendickicht und den starren Entscheidungsabläufen bei gleichzeitig geringer Verbindlichkeit immer weniger in der Lage, auf die modernen Herausforderungen im Bildungssystem adäquat zu reagieren – von der Bildungsbenachteiligung über die Digitalisierung bis hin zu den Forderungen nach bundesweit vergleichbaren Bildungsabschlüssen, deren Fehlen sogar vom Bundesverfassungsgericht attestiert wurde.

Um das 70. KMK-Jubiläum
herum begann die Reformdebatte

Um das 70. Gründungsjubiläum 2018 begann deshalb eine Reformdebatte, die bis heute nicht zu Ende ist. Zu den ersten sichtbaren Zeichen gehörte 2019 die Einrichtung einer eigenen Kulturministerkonferenz unter dem Dach der KMK, die zur Blaupause wurde für die Ambitionen der Wissenschaftsminister, sich jetzt ebenfalls von der Bildungsseite abzulösen. Die Gründungssitzung der "Wissenschafts-MK" ist für den 21. November geplant.

Denn auch das gehört zur Wahrheit: Die Bildungsminister verspürten von allen das geringste Verlangen, eine eigene Konferenz zu gründen. Warum auch. Ihre Themen machten einen Großteil der Sitzungen der Kultusministerkonferenz aus, als deren Kern sie sich definierten. So weit, dass die Bildungsseite bislang wie selbstverständlich den oder die KMK-Präsidentin stellte. 

Erster Lackmustest für die neue KMK-Struktur

Eine der letzten ihrer Art ist Karin Prien, Schleswig-Holsteins Ministerin für Allgemeine und Berufliche Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur – und damit noch Kultusministerin im klassischen Sinne. Die KMK gehöre zu den wenigen politischen Institutionen in Deutschland, die sich offen eingestünden, dass sie in ihrer bisherigen Verfasstheit ihren Aufgaben nicht mehr gerecht würden – "und daraus auch Konsequenzen ziehen", sagt Prien, die die Politik der CDU-Bildungsminister koordiniert. Das sei sehr aufwändig.

Ländervereinbarung, Ständige Wissenschaftliche Kommission und die Pflicht zur Einstimmigkeit

Mit ihrer Beschreibung der grundsätzlich geringen Reformbereitschaft im politischen System der Bundesrepublik liegt Prien richtig – ebenfalls mit der Einschätzung, dass ein solcher Prozess für eine Institution wie die KMK äußerst mühsam ist.

Ein paar der übrigen Teilschritte seit 2018: 2020 vereinbarte die KMK eine neue "Ländervereinbarung über die gemeinsame Grundstruktur des Schulwesens und die gesamtstaatliche Verantwortung der Länder in zentralen bildungspolitischen Fragen" und daraus abgeleitete "Politische Vorhaben" wie eine weitere Angleichung des Abiturs. Ein weitergehender und stärker verbindlicher Staatsvertrag fiel allerdings flach. 2021 startete die Ständige Wissenschaftliche Kommission (SWK) als eigenes wissenschaftliches Beratungsgremium der KMK. Der ursprünglich von der Großen Koalition geplante Bildungsrat von Bund, Ländern, Kommunen und Wissenschaft scheiterte am Widerstand mehrerer Länder. 

Und erst kürzlich beschloss die KMK, eines ihrer Leitprinzipien anzubohren: die von vielen Bildungsexperten als lähmend kritisierte Einstimmigkeitspflicht bei allen wesentlichen Entscheidungen. Die fiel allerdings am Ende doch nur für Fragen, die den Haushalt der KMK selbst und ihrer Einrichtungen betrifft.

Woran die KMK derzeit sitzt: eine Reduktion ihrer Gremien, von denen das Gutachten einer von den Kultusministern beauftragten Unternehmensberatung unglaubliche 177 zählte. Laut Prien sollen beim im Dezember geplanten Reformbeschluss davon maximal zwei Hände voll übrig bleiben, man wolle sich auf wenige Gremien, die politisch gesteuert würden, konzentrieren. Wieder einmal eine ehrgeizige Ansage. Mal schauen, wie viele es am Ende tatsächlich werden, wenn es statt der einen großen jetzt gleich drei Fachministerkonferenzen unter dem Dach der KMK gibt.

Das Spannungsfeld dem Willen zum Aufbruch
und dem Beharrungsvermögen des Eingefahrenen

So zeigt der Umgang der Bildungsminister mit der Einrichtung ihrer Bildungs-MK genau wie der geplante Gremien-Schnitt exemplarisch das immer gleiche Spannungsfeld zwischen dem ehrlichen Willen der Minister zum Aufbruch und dem Beharrungsvermögen des Eingefahrenen. 

Auf der Habenseite: Die Minister haben in der konstituierenden Sitzung am Donnerstag eine Gründungserklärung verabschiedet, in der sie Neustrukturierung der KMK als Chance bezeichnen, "die Leistungsfähigkeit, die Qualität und die Wettbewerbsfähigkeit des Bildungswesens in ganz Deutschland weiter zu erhöhen. Mit der Konstituierung der eigenständigen Bildungsministerkonferenz leisteten wir, die Bildungsministerinnen und -minister, Bildungssenatorinnen und -senatoren der Länder, unseren Beitrag dazu, dass die für die Zukunftsgestaltung länderübergreifend notwendigen bildungspolitischen Weichenstellungen in leistungsfähigen Strukturen und agilen Prozessen getroffen werden können."

Der Anspruch, den die Minister für die Wirkung ihrer neuen Konferenz formulieren, ist weitreichend:

o die Sicherstellung der Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit von Zeugnissen und Abschlüssen, die wechselseitige Anerkennung, die Sicherung von Qualitätsstandards in Schule und Berufsbildung, die Beförderung der Gleichwertigkeit von beruflicher und akademischer Bildung.

o ein Bekenntnis zum evidenzbasierten politischen Handeln, denn die Bildungsminister geben sich überzeugt, "dass eine kontinuierliche Qualitätsentwicklung des Bildungssystems die Einbeziehung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Expertise benötigt, um gezielt und dauerhaft wirken zu können".

o das Wirken entlang der gesamten Bildungskette, und weil die Zuständigkeiten dafür bei unterschiedlichen Fachministerkonferenz innerhalb und außerhalb der KMK liegen, an den Schnittstellen zu anderen Politikfeldern "eine enge und konstruktive Zusammenarbeit", namentlich mit der Jugend- und Familienministerkonferenz. Auch das zeigt die bildungspolitischen Verschiebungen: Während in den vergangenen Jahren immer weniger Minister für Bildung und Wissenschaft, zwei KMK-Themen, zuständig waren, wurden zahlreiche gleichzeitig für Bildung und Jugend (und damit auch die frühkindliche Bildung) verantwortlich. 

o  Entsprechend lautet das Ziel der Bildungs-MK: "beste Bildung von Anfang an". Es sei ihre gemeinsame Überzeugung, beschwören die Minister, "dass das verfassungsrechtlich verbriefte Recht auf Bildung und dessen Umsetzung entlang der gesamten individuellen Bildungsbiographie (frühkindliche Bildung, Schule, berufliche Bildung, Hochschule, Weiterbildung) die Grundvoraussetzung für bestmögliche Teilhabe- und Aufstiegschancen jeder und jedes Einzelnen darstellt". Und die Minister betonen: Bildungseinrichtungen seien auch Orte der Vermittlung von Demokratie und demokratischen Verhaltensweisen. 

Eine KI-Handlungsempfehlung
zwischen alter und neuer KMK

Soweit die in Teilen schon an Pathos grenzende Gründungserklärung der Bildungs-MK, die vor allem deshalb so erfreulich ist, weil sie den neuen Glauben an die eigene Selbstwirksamkeit widerspiegelt, den die Minister im Laufe des sechsjährigen (und längst nicht abgeschlossenen!) KMK-Reformprozesses entwickelt haben. Ein anderes Papier, das die Bildungs-MK am Donnerstag beschloss, zeigt unterdessen die andere Seite des erwähnten Spannungsfelds. 

Die Minister selbst bezeichnen sie als "wegweisend", die "Handlungsempfehlung für die Bildungsverwaltung zum Umgang mit Künstlicher Intelligenz (KI) in schulischen Bildungsprozessen". Tatsächlich ist die Offenheit bemerkenswert, mit der sich die Bildungsminister, aufgeschlüsselt in fünf Themenbereiche, den Potenzialen der neuen Technologien für das Lernen und Lernen öffnen. Von der Unterstützung der Lehrkräfte und der Schaffung personalisierter Lernumgebung für die Schüler dank KI bis zur nötigen Veränderung der Prüfungskultur. Die Prüfungsformate müssten angepasst werden, um die Kompetenzen zur Nutzung von KI zu berücksichtigen und die Leistungsbewertung transparent und fair zu gestalten. 

Ist die Offenheit der Politik, was den Einsatz schon in den Grundschulen angeht, sogar größer als der Wissenschaft, die ihre Position Anfang 2024 in einer Stellungnahme der SWK formuliert hatte? Nein, sagt KMK-Präsidentin Christine Streichert-Clivot, im Hauptberuf SPD-Bildungsministerin im Saarland, sie können den von manchen konstruierten Widerspruch zwischen der Handlungsempfehlung und der Stellungnahme der SWK "so nicht erkennen". 

Auch die SWK bestreite nicht, dass schon Grundschüler in ihrem Alltag mit KI-Anwendungen oder deren Auswirkungen konfrontiert seien. "Die Kinder leben ja nicht in einer Blase. Darum ist es so wichtig, früh ihre Medienkompetenz zu stärken, indem sich die Kinder schon in der Grundschule mit dem Wesen und der Bedeutung von KI auseinandersetzen." Das heiße nicht, dass sie mithilfe von ChatGPT ihre Aufsätze schrieben oder ihr Referat vorbereiten sollen, sondern es gehe immer um die Frage, wie wir die Kinder auf die Welt, in der sie leben, angemessen vorbereiten. "Mit KI-Verboten in der Grundschule zu arbeiten, ergibt insofern keinen Sinn, denn das Leben von Grundschulkindern findet zu einem großen Teil außerhalb der Schule statt."

In anderer Hinsicht ist aber der Widerspruch nicht wegzudiskutieren. Während sich die Bildungsminister in ihrer Gründungserklärung so empathisch zur Sicherstellung einheitlicher Standards bekennen, ist die Empfehlung in weiten Teilen nur Appell. Die Länder steckten mit dem Papier "für die ländergemeinsame sowie länderspezifische Arbeit einen thematischen Rahmen ab, der als Orientierung für die mündige, altersangemessene und versierte Nutzung von KI in schulischen Bildungsprozessen insbesondere für die Bildungsadministration der Länder dienen soll", heißt es darin.

Vertraute KMK-Sprech, neue Ambitionen
und immerhin ein Weg

Das klingt stark nach der alten, unverbindlichen KMK-Sprech, kombiniert mit wenig konkreten Absichtserklärungen. Beispiel Prüfungen. "Die Länder überprüfen ihre bestehenden Leistungsüberprüfungsformate daraufhin, inwieweit sie die Kombination verschiedener fachlicher und überfachlicher Kompetenzbereiche sowie die 4K bereits abdecken, und entwickeln diese dahingehend weiter."

Beispiel Regulierung: "Die Länder vereinbaren, Schulen und Schulträgern Hinweise zur rechtskonformen Nutzung von KI-Anwendungen an die Hand zu geben und mittelfristig durch eine länderübergreifende Empfehlung zur didaktischen Qualität von unterrichtlich nutzbaren KI-Anwendungen zu ergänzen." Mittelfristig. Und weiter: "Die Länder benötigen ein innovationsoffenes Regulierungs- und Gestaltungskonzept. Die Länder prüfen in diesem Zusammenhang, in welchen bestehen- den oder ggf. weiterzuentwickelnden Strukturen dies erfolgen kann." Prüfen.

Beispiel Zugang zu generativen KI-Anwendungen (LLM): "Die Länder streben daher an, zeitnah eine ländergemeinsame Schnittstellenlösung zum datenschutzkonformen und kostenfreien Zugang zu LLM im schulischen Bereich bereitzustellen." Streben an. Und nachhalten, wie die Ministerien und Bildungsverwaltungen die Handlungsempfehlung umsetzen oder nicht, wird die KMK auch nicht. 

So kann all die Aufbruch-Rhetorik nach der ersten Bildungs-MK doch nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Weg zu einem schlagkräftigen Bildungsföderalismus trotz der bereits zurückgelegten Strecke weiter weit ist. Aber immerhin nicht mehr unmöglich. Denn genau das, die Unmöglichkeit ihrer Selbstreform, hatten viele Kritiker der KMK noch 2018 unterstellt. Sie hat sie eines Besseren belehrt.

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