Vier Anhaltspunkte für schwarz-rote Ernsthaftigkeit

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KLAR KANN man darüber diskutieren, ob die von Union, SPD und Grünen vereinbarte Mindestinvestitionsquote von zehn Prozent im normalen Bundeshaushalt wirklich eine hundertprozentige Zusätzlichkeit des geplanten 500-Milliarden-Investitionspakets bedeutet – oder ob Reste davon doch noch für teure Wahlgeschenke a la Mütterrente III fließen können.

Mir persönlich scheint die von WELT-Journalist Robin Alexander kolportierte Lesart, dass wegen des bereits bestehenden Haushaltsdefizits kein Geld dafür übrig bleibe, plausibel. Womit übrigens, sollte Schwarz-Rot auf Drängen der CSU dennoch die 4,5 Milliarden pro Jahr für die Mütterrenten-Ausweitung freischaufeln, umso mehr meine Forderung vom vorvergangenen Sonntag gilt: Dann müssten schon vom kommenden Jahr an auch die laufenden Kosten für Bildung, Wissenschaft und Jugend um mindestens 4,5 Milliarden steigen, und zwar ebenfalls aus dem Normalhaushalt, weil die neue Bundesregierung sonst direkt mit einem massiven Verstoß gegen die Generationengerechtigkeit starten würde.

Insgesamt aber kann und muss man den Grünen dankbar sein, dass sie neben anderen Anpassungen die Zusätzlichkeit in die anstehende Grundgesetzänderung hineingedrückt haben. Denn so wird diese umfangreiche Aufweichung der Schuldenbremse nicht nur teuer – sie kann auch einen echten Unterschied machen.

Ob sie es tatsächlich tun wird, hängt vom Koalitionsvertrag ab, der gerade ausgehandelt wird, und man wird es, sobald er vorliegt, an seinem Inhalt sehr schnell erkennen können. Dafür vier aus meiner Sicht besonders wichtige Anhaltspunkte, einer aus der Sozialpolitik, drei aus der Bildungs- und Forschungspolitik.

1. Die Zukunft der
Sozialversicherung

Die Beitragssätze für die Kranken- und Pflegeversicherung steigen massiv und immer weiter, der Druck auf die Rentenversicherung nimmt ebenfalls stark zu. Das hat auch, aber längst nicht nur mit der gesellschaftlichen Alterung zu tun. "Bis in die Zehnerjahre hinein gab es einen politischen Konsens, dass Rentenreformen sich in die Zukunft zu richten haben. Da sollten wir wieder hin", sagte die Präsidentin der Deutschen Rentenversicherung Bund, Gundula Roßbach, dem Tagesspiegel, sie "staune" über die Mütterrente, und genau das ist der springende Punkt für den Umgang der letzten Bundesregierungen mit der Sozialversicherung insgesamt: Diskutiert wurden ständig Leistungsausweitungen, mal mehr oder weniger berechtigt, aber immer aus der Perspektive der aktuellen Bezieher. Ambitionen, zugleich die Beitragssätze unter einem kritischen Niveau zu halten, also die Zukunftstauglichkeit der Systeme zu erhalten, waren kaum einmal erkennbar –und spielten zuletzt auch im schwarz-roten Sondierungspapier keinerlei Rolle.

Inklusive dem durchschnittlichen Krankenkassen-Zusatzbeitrag summierten sich die Sozialversicherungsbeiträge zuletzt auf 42,3 Prozent des Bruttolohns. Nur zur Erinnerung: Mit den so mühsamen wie schmerzhaften Agenda-Reformen gelang es der Schröder-Bundesregierung, die sogenannten Lohnnebenkosten vom damaligen Rekordhoch von 42,1 Prozent auf unter 40 Prozent zu drücken. Jetzt liegen wir schon über dem Anteil von damals, zuletzt stiegen auch noch die Ausgaben wegen der zunehmenden Arbeitslosigkeit, und alle Signale zeigen weiter nach oben. Wenn Schwarz-Rot hier nicht aktiv wird, keine Maßnahmen zum Gegensteuern ergreift, werden die Lohnnebenkosten weiter Richtung 50 Prozent klettern – und der jungen Generation wird gleich die nächste Hypothek aufgebürdet. Denn je länger die grundsätzliche Reform der sozialen Sicherungssysteme aufgeschoben wird, desto schmerzhafter wird sie.

2. Woher sich die Ausgaben für Bildung,
Wissenschaft und Jugend speisen

Der Wettstreit um die Aufteilung des 500-Milliarden-Investitionspaket läuft auf vollen Touren. Besonders laut waren zuletzt die Lobbyisten von Krankenhäusern und Deutscher Bahn. Die entscheidende Frage ist: Wie erfolgreich agieren bei den Koalitionsverhandlungen die beiden für Bildung und Wissenschaft bzw. Jugend und Familie zuständigen Arbeitsgruppen?

Zwei Beispiele. Erstens: Die Finanzierung des bereits laufenden Startchancen-Programms darf zu keinem Euro aus dem 500-Milliarden-Paket laufen, denn, Stichwort Zusätzlichkeit, es existiert bereits. Zweitens: Die Neuauflage des Digitalpakts darf sehr wohl aus dem Paket finanziert werden und könnte dann, wie zu hören ist, deutlich höher ausfallen als die bisher geplanten 2,5 Bundesmilliarden. Nur dürfen die Gelder auf keinen Fall aus dem für die Länder reservierten Teil des Sondervermögens kommen. 

Was ich damit meine, ist etwas kompliziert, aber wichtig. Union, SPD und Grüne haben 100 Milliarden für Investitionen der Länder reserviert. Also könnten Haushälter im Bund auf die Idee kommen, von diesen 100 Milliarden sollten sämtliche zusätzliche Investitionen für Bildung und Hochschulen bestritten werden, weil die ja an sich Ländersache seien. Womit die Spielräume extrem eingeengt wären, denn um die 100 Milliarden wird in den Ländern der Konkurrenzkampf ebenfalls groß sein.

Deshalb muss klar sein: All das, was der Bund als seinen Anteil an neuen Bund-Länder-Programmen gibt, muss aufgrund der nationalen, übergeordneten Bedeutung  solcher Programme auch aus dem – deutlich größeren – Bundesanteil des Sondervermögens kommen. Das gilt übrigens auch und gerade für die im Sondierungspapier versprochene Ausweitung des Startchancen-Programms auf die Kitas und die wirklich sichere und verlässliche Finanzierung des von August 2026 an geltenden Rechtsanspruchs auf Ganztag für Grundschüler. Der erscheint aus Sicht der Kommunen bislang nämlich alles Andere als erreichbar.

Der Länderanteil dagegen muss komplett für eigene Vorhaben der Länder, gerade im Bereich der Schul- und Hochschulsanierung, zur Verfügung stehen. 

3. Zum Geld braucht
es die Strategie

Das Sondierungspapier versprach eine "Hightech-Agenda für Deutschland", und auch wenn es sich eindeutig um eine von der CSU eingebrachte Sprachanleihe handelt, ergäbe es keinen Sinn, die "Hightech-Agenda Bayern" als Blaupause zu nehmen. Es geht um mehr. Die Agenda, auf die sich die Koalitionsverhandler einigen sollten, muss eine Reihe von übergeordneten Zielen mit einer stimmigen Strategie und einem konkreten Zeit- und Maßnahmenplan verbinden. Mit anderen Worten: Die "Hightech-Agenda" muss einen überzeugenden Plan zum vielen Geld liefern.

Bei den übergeordneten Zielen wäre es wichtig, die zentralen Aspekte der Zukunftsstrategie der vergangenen Regierung einzubeziehen und weiterzuentwickeln, vor allem die sechs darin definierten Missionen. Andernfalls entstünde der Eindruck, jede neue Regierung erfinde sich eine neue Strategie, die dann wiederum das Papier nicht wert wäre, auf dem sie steht. Kontinuität und Langfristigkeit sind in diesem Fall unverzichtbar. Apropos Langfristigkeit: Auf der Grundlage der Zukunftsstrategie-Missionen muss die neue "Hightech-Agenda" eine strategische Perspektive über zwölf Jahre beschreiben, analog zur Laufzeit des Sondervermögens.

Zu dieser Perspektive gehört das Formulieren erster Meilensteine, das heißt: erster konkreter Bund-Länder-Initiativen für die neue Legislaturperiode. Aus meiner Sicht die dringendsten: die ohnehin anstehende Neuverhandlung des Pakts für Forschung und Innovation (PFI), der von seinen Zielen ebenfalls stärker auf die Agenda-Missionen bezogen werden sollte. Außerdem das ausstehende Programm zur Personalentwicklung an Hochschulen, definiert in Zusammenarbeit mit dem Wissenschaftsrat und wiederum bezogen auf die Missionen. Dann der Aufbau und die Ausgestaltung der Deutschen Agentur für Transfer und Innovation (DATI) mit einem, dem Sondierungspapier folgend, starken Bezug auch auf Entrepreneurship. Zur neuen Agenda zwingend dazu gehört, dass konkreter als in der Vergangenheit die Erreichung der Missionsziele überprüft wird, anhand konkreter Indikatoren – und dass, wo nötig, konsequent und wirksam nachgesteuert wird. Vor allem für den PFI würde das eine echte Revolution bedeuten, wobei die Indikatoren wirklich gut zu den Profilen der einzelnen Forschungsorganisationen passen müssten.

Kurzum: Die Finanzierung von Forschung, Wissenschaft und Hochschulen müssen aus dem Normalhaushalt wie aus dem Sondervermögen einer gemeinsamen strategischen Klammer folgen. Gleichzeitig aber, und das ist wichtig, darf über den Verweis auf die Missionsorientierung nicht die Wissenschaftsfreiheit ausgehebelt werden, deshalb war auch der Hinweis auf die Bedeutung der Wissenschaftsfreiheit im Sondierungspapier so grundlegend. Und mit diesem Spannungsfeld muss die neue Koalition aufmerksam umgehen.

4. Diesmal wirklich: Ein neues föderales
Miteinander auch in der Bildung

Für die Bildung fehlte im Sondierungspapier ein der "Hightech-Agenda" vergleichbares Schlagwort, doch ist hier die Notwendigkeit, eine übergeordnete Strategie zu formulieren und zu verfolgen, natürlich nicht geringer. Doch wie ließe sich die im Miteinander (und manchmal Gegeneinander) der Bund-Länder-Zuständigkeiten in der Bildung umsetzen?

Pünktlich zu den Koalitionsverhandlungen hat die überparteiliche "Initiative für einen handlungsfähigen Staat" ihren Zwischenbericht vorgelegt, der auch aus Sicht der Bildungspolitik hochinteressant ist. Unter anderem fordern die Experten: Für die "bundeseinheitliche Regelung von Länderaufgaben", zu denen auch und vor allem Bildungsfragen gehören, sollte künftig die Ministerpräsidentenkonferenz "Entscheidungen, die für alle Länder verbindlich gelten sollen, in ein Bundesratsverfahren neuer Art" einbringen. Fasst der Bundesrat nach Beratung in den Ausschüssen mit Mehrheit einen Beschluss, gilt der verbindlich in allen Ländern – auch in denen, die nicht zugestimmt haben. 

Dass das Alternativ-Instrument Staatsvertrag nicht wirklich funktioniert, konnte man daran erkennen, dass die Kultusministerkonferenz (KMK) aus Sorge, damit in den Länderparlamenten nicht durchzukommen, ihr neues Bildungsabkommen 2019 nie auf diese Stufe hob – mit den entsprechenden Mängeln an Ambitioniertheit und Verbindlichkeit. Versuche, in der KMK vom Einstimmigkeitsprinzip wegzukommen, scheiterten vergangenes Jahr ebenfalls zum großen Teil.

Würde ein solches neuartiges Bundesratsverfahren die KMK und andere Fachkonferenzen überflüssig machen? Nein, im Gegenteil: Sie müssten die Konzepte und Vorlagen erarbeiten. Und die Aussicht, im Bundesrat überstimmt zu werden, würde diejenigen Bildungs- und Wissenschaftsminister, die in der KMK auf der Bremse stehen, von Anfang an konstruktiver machen. 

Das Papier der Initiative enthält Empfehlungen zu elf Themenbereichen. Im Abschnitt "Bildung" wird etwa – wieder einmal – die Neugründung eines Nationalen Bildungsrats angeregt. Warum ich diesbezüglich skeptisch bin, erkläre ich bei anderer Gelegenheit. Doch die vorgeschlagene Reform der Länderzusammenarbeit im Föderalismus erscheint bestechend in ihrer Effektivität und Einfachheit. Zugleich ist sie nichts, was man kurzerhand per Koalitionsvertrag beschließt. Trotzdem wäre ein Bekenntnis von Schwarz-Rot, für die dazu nötige Grundgesetzänderung in einen Austauschprozess mit den Ländern einzusteigen, ein Mutmacher-Signal gerade auch für den Bildungsföderalismus. 

Wie sagte Schleswig-Holsteins CDU-Bildungsministerin Karin Prien am Ende ihrer KMK-Präsidentschaft Ende 2022 hier im Blog: "Wir denken meist, über das Grundgesetz ließe sich nur das Verhältnis zwischen Bund und Ländern ändern. Aber natürlich könnte man über eine Reform auch das Verhältnis der Länder untereinander in der Bildungspolitik anders gestalten. Dann bräuchten Sie auch keinen Staatsvertrag mehr, wenn es um Fragen von Mehrheit, Entscheidungsabläufen oder Zuständigkeiten der KMK geht." Karin Prien führt übrigens die Verhandlungsgruppe von CDU/CSU zu Bildung, Forschung und Innovation an – und gehört auch zur "19er Gruppe" der Chefverhandler.

Ein paar
Nachbemerkungen

Im Vorfeld der Bundestagswahl häuften sich, vor allem aus der Wissenschaft kommend, die Forderungen nach einem Neuzuschnitt des BMBF und der Einrichtung eines Chief Scientific Advisors. Eine repräsentative Umfrage im Auftrag der Telekom-Stiftung, über die ich vergangene Woche berichtete, zeigte dann, dass eine große Mehrheit der Deutschen beides befürworten würde.

Zugegeben, wir sind noch früh in den Koalitionsverhandlungen, und die Verhandelnden halten sich an die Abmachung, nichts von dem Besprochenem nach außen dringen zu lassen. Doch persönlich glaube ich weder, dass sich am Ministerium großartig etwas ändern wird noch dass ein wissenschaftlicher Chefberater kommt. So sinnvoll aus meiner Sicht beide wäre.

Zum Zuschnitt: Die Arbeitsgruppen in den Koalitionsverhandlungen sind weitgehend nach dem Status Quo eingeteilt. Auf der einen Seite: "Bildung, Forschung und Innovation", auf der anderen Seite "Familie, Frauen, Jugend, Senioren und Demokratie". Spricht nicht dafür, dass man sich hier auf ein Herausschneiden von Bildung aus dem BMBF und ein Zusammenfügen mit dem Bereich "Jugend" vorbereitet. Immerhin: Die "Innovation" ist bei Bildung und Forschung mit dabei, was im Bereich des Möglichen erscheinen lässt, dass das BMWK seine Innovations- und Technologiebereiche ans BMBF abgeben könnte. 

Andererseits konnte ich in Gesprächen mit verschiedenen Mitgliedern der Fach-AGs in den Wochen vor den Verhandlungen keine sonderliche Begeisterung für strukturelle Veränderungen in den Ministerien spüren, Tenor: Wir müssen schnell ins Arbeiten kommen, auf keinen Fall dürfen sich die Ministerien erst lange mit dem eigenen Umbau beschäftigen. Ein valides Argument.

So ähnlich lautet auch das Gegenargument beim wissenschaftlichen Chefberater. Am ehesten ließe sich seine Einrichtung noch in Verknüpfung mit der beschriebenen "Hightech-Agenda" denken, aber dafür müsste die "Hightech-Agenda" vor die Klammer der Bundesministerien insgesamt gezogen werden, was aktuell wiederum nicht sonderlich wahrscheinlich erscheint.

Ein einflussreicher Gesprächpartner sagte mir neulich, der oder die wirksamste Chief Scientific Advisor am Kabinettstisch wäre immer noch eine Person an der Spitze des BMBF, die an Charakter, Kompetenz und politischem Einfluss das Schwergewicht sei, welches die Themen Bildung, Forschung und Innovation mal wieder verdient hätten. Dem konnte ich dann auch wiederum nur zustimmen.