Nach einer externen Evaluation mit erschreckendem Ergebnis beschließen die Kultusministerinnen und -minister der 16 Länder Eckpunkte für eine Reform der Kultusministerkonferenz. Hat der Beschluss das Zeug, aus der KMK eine agile Organisation zu machen, die in der Lage ist, auf aktuelle Herausforderungen zu reagieren?
ALS DIE KULTUSMINISTERKONFERENZ (KMK) im Herbst 2022 beschloss, sich selbst von einer Unternehmensberatung durchleuchten zu lassen, war die Skepsis groß. "Es gibt genügend Expertise, die seit Jahrzehnten Lösungen vorschlägt", die aber "überhört, ignoriert wird", meinte etwa der bekannte Rostocker Schulpädagogik-Professor Falk Radisch. "Nun ja, dann jetzt also neoliberale Ökonomisierung des Bildungssektors auf dieser Ebene. Traurig."
Als ein Jahr später die Evaluationsergebnisse an die Öffentlichkeit durchsickerten, redete freilich kaum noch einer davon, dass sie von einem Schweizer Wirtschaftsforschungsunternehmen stammten. Zu atemberaubend las sich, was "Prognos" da in seiner schonungslosen Analyse präsentierte: 177 Gremien unter dem Dach der KMK, die 2022 insgesamt fast 600 Mal im Jahr konferierten unter Beteiligung von 1.300 Einzelpersonen.
Doch führte diese Vielzahl kaum zu Synergieeffekten, denn die allermeisten saßen jeweils in nur einem einzigen Gremium, wie "Prognos" außerdem feststellte. Man tagte also nebeneinander her, noch dazu meist ohne Beschlussmacht: 434 der 595 Sitzungen fanden 2022 in den 123 sogenannten AGs statt, die irgendwann einmal zu irgendeinem Zweck eingesetzt wurden.
Für politisch-akute Themen nicht geeignet
Und die Minderzahl der KMK-Gremien, die konkrete Beschlusskompetenzen hatten, brauchten extrem lang dafür. Die "strukturbedingt langen Entscheidungszyklen" führten dazu, dass die Beschlussvorlagen sich vom Beratungsbeginn bis zu ihrer Verabschiedung zwischen den Gremien im Kreis bewegten, worüber üblicherweise mindestens neun Monate vergingen. "Für politisch-akute Themen nicht geeignet", befanden die Evaluatoren.
Es ging allerdings noch krasser: Weitere 59 Sitzungen, mehr als eine pro Woche, entfielen auf 29 weitere AGs, die sich sogar ohne Einsetzungsbeschluss von oben einfach selbst gebildet hatten. Und als sei das nicht genug, kamen neue Gremien beständig hinzu: Allein im Jahr 2022 ein Dutzend.
Ausgerechnet in einem dieser in jüngster Zeit hinzugekommenen Gremien dürften sie angesichts des "Prognos"-Leaks nicht nur unglücklich gewesen sein: die Mitglieder der eigens eingesetzten Strukturkommission II zur "Weiterentwicklung der Kultusministerkonferenz sowie des Sekretariats". Hatten sie doch genau deshalb für die Beauftragung einer externen Unternehmensberatung plädiert: um den nötigen Veränderungsdruck zu erzeugen, den man von innen heraus so meist nicht hinbekommt.
Kultusministerien ziehen Konsequenzen
Ein Beben mit Folgen: Vergangene Woche, bei ihrem Treffen in Berlin, haben die Kultusministerinnen und Kultusminister aller 16 Länder die Konsequenz gezogen. Sie einigten sich nach langen, teilweise hitzigen Diskussionen auf den Einstieg in einen Reformprozess, der, wenn man den Beteiligten glauben darf, einer grundlegenden Neuaufstellung einer Institution gleichkommen würde, die nächstes Jahr ihren 76. Geburtstag feiert und damit älter ist als die Bundesrepublik.
Zeit würde es: In den vergangenen Jahren hat die KMK zwar schon vieles, was lange unmöglich erschien, geschafft. Sie hat ein neues Länderabkommen für eine verbindlichere Zusammenarbeit verabschiedet, sie hat sich mit der "Ständigen Wissenschaftlichen Kommission" ein unabhängiges wissenschaftliches Beratungsgremium gegeben, sie hat für die Kulturpolitik eine weitgehend eigenständige Kulturministerkonferenz geschaffen. Doch abgesehen von ein bisschen Kosmetik hat sich die KMK dabei an sich selbst, an ihre eigene Verfasstheit und Prozesse, nicht herangetraut.
Bis vergangene Woche. Aus den zwölf im Abschlussbericht der "Prognos"-Berater enthaltenen Empfehlungen hat die Strukturkommission sieben Eckpunkten abgeleitet, die die Kultusminister jetzt wiederum per Beschluss zu ihrem Reformbekenntnis gemacht haben.
Die Kultusministerinnen und -minister hätten "jetzt die Chance, die notwendigen politischen und strukturellen Veränderungen vorzunehmen, um eine funktionsfähige Kultusministerkonferenz für die Zukunft zu entwickeln", sagte KMK-Präsidentin Katharina Günther-Wünsch, im Hauptberuf CDU-Bildungssenatorin von Berlin.
Zu wenig systematische Steuerung
Tatsächlich waren sich nämlich auch die Kultusministerien sehr bewusst, was sie mit der Beauftragung von "Prognos" lostreten würden. Denn obgleich die Unternehmensberater die KMK-Organisationsmängel selten prägnant auf den Punkt brachte, neu waren sie den meisten Kennern des real existierenden Bildungsföderalismus kaum.
Etwa dass der KMK bei all ihrer Gremienvielfalt die strategische Steuerung fast völlig abgeht. Das Präsidium trifft sich in Normalzeiten nur einmal im Monat, während die Verwaltung der Kultusministerkonferenz, das KMK-Sekretariat, personell auf dem Kopf steht: Von den gut 414 Vollzeit-Planstellen entfallen laut "Prognos"-Zählung überhaupt nur 78 auf die drei Abteilungen, die für die gesamte föderale Koordination in Schule, Hochschule Wissenschaft, Kultur, Qualitätssicherung, Internationales und Statistik verantwortlich sind. Und nur 4,7 Stellen davon sind für führende und übergreifende Aufgaben vorgesehen.
Das bedeutet keineswegs, dass die übrigen über 300 KMK-Mitarbeiter nicht gebraucht würden, leisten sie doch in der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) grundlegende Arbeit bei der Bewertung von im Ausland erworbenen Qualifikationen, oder sie gehören zum Pädagogischen Austauschdienst (PAD). Doch überdeckt die vermeintlich große Gesamtmitarbeiterzahl der KMK ihre dramatische strukturelle Schwäche genau an der Stelle, wofür sie in der Öffentlichkeit steht: bei der Gestaltung einer länderübergreifenden Bildungspolitik.
"Versäult" sei das KMK-Sekretariat, kritisierten die Berater, "mit wenig horizontaler Zusammenarbeit und Informationsaustausch", die kleinteilige Aufgabenzuordnung und der Zuschnitt der Organisationseinheiten böten "wenig Flexibilität und Steuerungsmöglichkeit", das Wissensmanagement sei dezentral und konzentriere sich auf Fachwissen. Und dann mangele es in den Kernprozessen auch noch an technischer Unterstützung.
Auf die wichtigen Themen konzentrieren
All das hat weitreichende Folgen für die Entscheidungsprozesse. Die Tagesordnung der Kultusministerkonferenz entstehe zum großen Teil "Bottom Up", resümieren die "Prognos"-Berater nach einer Vielzahl von Gesprächen, die sie in den Landesministerien, im KMK-Sekretariat und drumherum geführt haben. Es gebe "wenig systematische Steuerung oder Priorisierung von Beratungsgegenständen". Anders gesagt: Die Arbeitsebene spült zur Entscheidung nach oben, was sie für relevant hält, und die Chefs sollen sich dann damit beschäftigen.
Entsprechend betonte der Hamburger Bildungssenator Ties Rabe, der die Bildungspolitik der SPD-regierten Länder koordiniert, nach dem KMK-Reformbeschluss vergangene Woche: "Ziel muss es sein, dass wir uns stärker auf die wichtigen Themen konzentrieren und nicht im Kleinkram ersticken." Deshalb müsse die Vielzahl der Arbeitsgruppen reduziert werden, und auch die Zahl der Projekte und Themen müsse verringert werden.
Und in noch eine organisatorische Wunde der KMK legten die "Prognos"-Berater ihren Finger: in das unausgegorene Nebeneinander der Bereiche Schule, Hochschule und Wissenschaft. Der Bereich Schule dominiere die KMK-Beratungen, es gebe unklare Prioritäten für Beratungen zu Hochschulen. Die gegenwärtige Teiltrennung zwischen Schule und Hochschule werde als "nicht funktional beschrieben", berichtet "Prognos".
Einrichtung einer eigenen Wissenschaftskonferenz
Aus einer ähnlichen Schieflage heraus hatten sich die für Kultur zuständigen Minister in der KMK bereits 2019 ihre eigene Konferenz mit weitgehender Eigenständigkeit gesichert. Entsprechend waren jetzt die Wissenschaftsminister mit die ersten, die bei dem in Berlin beschlossenen Reformprozess Nägel mit Köpfen machen wollen. Überwiegend begeistert griffen sie den zweiten der sieben Eckpunkte der Strukturkommission auf: die Einrichtung einer eigenen Wissenschaftsministerkonferenz "mit eigenem (nicht notwendigerweise jährlich wechselndem) Vorsitz und Präsidium und separaten Beratungsstrukturen, deren Zeitplan mit den Teilnahmeverpflichtungen von Wissenschaftsministerinnen und -ministern an anderen Konferenzen (GWK, Wissenschaftsrat) abgestimmt ist".
Entweder analog zur bestehenden Kulturministerkonferenz unter dem Dach der KMK "mit dem Sekretariat als zentraler Unterstützungseinheit (aber mit einer separaten Unterstützungsstruktur Hochschule und Wissenschaft)". Oder aber, was die Extremlösung wäre, völlig losgelöst von der KMK.
So weit wird es aller Voraussicht nach nicht kommen, aber schon die Tatsache, dass dies diskutiert wurde, zeigt die Radikalität, die inzwischen eingezogen ist in die Reformdebatte: Die Loslösung der Wissenschaft würde faktisch das Ende der bisherigen KMK bedeuten. Von einer "Revolution statt Evolution in der KMK", sprach schon einmal Bayerns CSU-Wissenschaftsminister Markus Blume, dessen Ministerium zusammen mit Hamburg den Vorsitz in der Strukturkommission führt. "Wir müssen schneller, agiler und politischer werden. Gerade die Einrichtung einer eigenen Wissenschaftsministerkonferenz ist ein wichtiger Schritt, um den wissenschafts- und hochschulpolitischen Themen eine deutlich höhere Eigenständigkeit und Sichtbarkeit zu geben."
KMK-Präsidentschaft über mehrere Jahre?
Dem "Prognos"-Gutachten folgend beschlossen die Kultusminister außerdem unter anderem eine Verschlankung der Gremienstruktur, ein Monitoring für KMK-Beschlüsse und "ein adäquat aufgestelltes Sekretariat", das zum zentralen "Wissens-Hub", "der für die Länder Fach- und Prozesswissen vorhält", weiterentwickelt werden soll.
Ein besonders heißes Eisen fassen die Eckpunkte unter Punkt 3, "Strategiefähigkeit erhöhen", an: Für die Einführung einer strategischen Arbeitsplanung, heißt es da, erscheine "eine Weiterentwicklung der Präsidiums- /Vorsitzstrukturen notwendig. Diese sollen eine längerfristige Ausrichtung und ein politisches Controlling der Vorhaben ermöglichen." Eine KMK-Präsidentschaft, die über mehrere Jahre reicht und sich politischer definiert – so lautet eine der wichtigsten von KMK-Kritikern immer wieder vorgetragene Forderung. Offenbar ist man auch dafür in der KMK endlich offen – oder noch nicht alle Kultusministerinnen und Kultusminister haben die Sprengkraft des von ihnen beschlossenen Absatzes erkannt.
Keine Aussage findet sich indes zu einer Aufweichung oder Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips in finanzwirksame und vielen Grundsatzfragen, das in der Vergangenheit oft zu wenig ambitionierten Beschlüssen führte. Weil dies, wie Skeptiker sagen, mindestens einen Staatsvertrag, womöglich aber eine Grundgesetzänderung erfolgen würde? Nein, ist aus der Strukturkommission zu hören – weil, wenn die Gremienstrukturen erstmal umgebaut sind, die Abstimmungsprinzipien automatisch drankämen. Genau wie sich mit der Neustrukturierung des KMK-Sekretariat zwangsläufig nach Rolle, Auswahl und Amtszeit künftiger Generalsekretäre stelle.
Und auch wenn die Eckpunkte in Teilen noch abstrakt klingen mögen, vor allem unter 7, beim weiteren Vorgehen, sind sie außerordentlich konkret: Im März bereits soll ein erstes Umsetzungskonzept das KMK-Ministerplenum passieren, so dass "jedenfalls" die Wissenschaftsministerkonferenz schon zum 1. Juli 2024 kommen könne.
Dass es sich dabei um ein Mindestziel handelt, lässt sich auch daran erkennen, dass die KMK bei der Struktur- und Organisationsveränderung in Gremien und Sekretariat inklusive "Umsetzungscontrolling und -begleitung" plant. Womit offenbar erneut die Beauftragung einer externen Agentur gemeint ist. Man ist, so scheint es, auf den Geschmack gekommen.
Dieser Artikel erschien heute zuerst im Deutschen Schulportal.
Ein Resolution zu PISA, ein Aktionsplan gegen Antisemitismus und eine realistischere Lehrkräfte-Prognose
In Reaktion auf die mauen deutschen PISA-Ergebnisse sprachen sich die Kultusminister in einem Beschluss für neun Maßnahmen aus, darunter der Vorrang für die Vermittlung der Bildungssprache Deutsch "für alle Fächer und Lernbereiche", Sprachstandsfeststellungen vor dem Schulbesuch "und bei entsprechendem Bedarf verbindliche Sprachförderung vor der Einschulung". Außerdem müssten die Konzepte zum Unterricht Deutsch als Zweitsprache auf den Prüfstand gestellt werden, eine entsprechende Expertenanhörung befinde sich bereits in Vorbereitung. Die Kernfächer und die basalen Kompetenzen müssten in der Schule insgesamt gestärkt werden. Die Digitalisierung des Systems Schule sei prioritär und beschleunigt umzusetzen, weshalb die Länder von der Bundesregierung "schnellstmöglich verbindliche Finanzierungszusagen" zur Fortsetzung des Digitalpakts erwarteten.
Schließlich bekannten sich die Kultusminister einmal mehr zu einer "kohärenten Gesamtstrategie Bildungsmonitoring" inklusive der Beteiligung an internationalen und nationalen Vergleichsstudien und Durchführung von Tests und Lernstandserhebungen als "notwendige Grundlage für eine evidenzbasierte Schul- und Unterrichtsentwicklung" (wissend, dass viele von ihnen in den vergangenen Jahren und vor allem in der Corona-Pandemie genau beim Monitoring vieles haben schleifen lassen). Bei der Neugestaltung der Lehrkräftebildung müsse die Vermittlung von Konzepten der sprachlichen Bildung und Sprachförderung "Bestandteil aller Phasen der Lehrkräftebildung sein" und weiterentwickelt werden. Um Risikoschüler gezielt zu erreichen, müsse das von Bund und Ländern geplante Startchancen-Programm als ein Baustein für Schulen in besonders herausfordernden Lagen schnellstmöglich umgesetzt wird.
Mit reichlich Verspätung beschloss die KMK zudem die – eigentlich jährliche – Modellrechnung zur voraussichtlichen Entwicklung des Lehrkräftebedarfs und –angebots. In der Summe der Berechnungen der einzelnen Länder stehen demzufolge einem Einstellungsbedarf von 463.000 in den Jahren 2023 bis 2035 lediglich 395.000 fertige Lehrer gegenüber, folglich ergebe sich eine rechnerische Differenz in Höhe von 68.000 Lehrkräften. Wobei die KMK sofort betont, eine derartige Differenz lasse "keine Rückschlüsse auf die tatsächliche Lehrkräfteversorgung – insbesondere
auch auf den tatsächlichen Lehrkräftemangel zu". Erst ab Beginn der 2030er Jahre wird jetzt eine spürbare Entspannung erwartet. Bei ihrer Modellrechnung im März 2022 war die KMK noch von einer Unterversorgung von 23.400 ausgegangen – für den Zeitraum 2021 bis 2035.
Mit der auf 68.000 hochgeschnellten rechnerischen Lücke nähert sich die KMK nun erstmals den Prognosen des Essener Bildungsforschers Klaus Klemm an, dessen Vorhersagen in den vergangenen Jahren deutlich näher an der dann jeweils eingetroffenen Realitäten gelegen hatten. In seiner jüngsten Vorausberechnung 2022 hatte Klemm die Lücke bis 2035 mit 85.000 Lehrkräften beziffert. Der Prognosezeitraum der KMK sei nicht ganz identisch, doch sehe er mit Genugtuung, sagt Klemm, dass viele Kultusministerien nun realistischer und präziser in ihren Annahmen würden. "Aber nicht alle. Es fällt auf, dass einige Länder es sich immer noch zu einfach machen. Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein zum Beispiel sagen für das Angebot an Berufseinsteigern im Sekundarbereich I jedes Jahr zwischen 2023 und 2025 dieselbe Zahl vorher. Das ist aus der Luft gegriffen."
Wie bei der außerordentlichen Sitzung der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) Ende November angekündigt verabschiedeten die Landeswissenschaftsminister einen zehn Punkte umfassenden Aktionsplan gegen Antisemitismus und Israelfeindlichkeit, dem sich auch das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) anschloss. Darin bekräftigen sie unter anderem ein Nein zu Antisemitismus in jeder Form, jüdische und israelische Studierende und Mitarbeitende müssten sich an den Hochschulen sicher fühlen können. Die Hochschulen werden ermuntert, die Antisemitimus-Definiton der Internationalen Allianz zum Holocaustgedenken als Grundkonsens zu übernehmen, außerdem seien sie aufgerufen, Foren zur interkulturellen und interreligiösen Begegnung sowie kritisch-friedlicher Reflexion zu etablieren, wo diese noch nicht bestünden. Die Lehre und Forschung zu Israel, Judaistik und Antisemitismus sollten ausgebaut werden, und: "Wir ermutigen die Hochschulen, den Austausch mit jüdischen Gemeinden und Studierendenvereinigungen zu vertiefen und bestehende Kooperationen mit israelischen Hochschulen und Wissenschaftseinrichtungen zu fördern."
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Falk Radisch (Dienstag, 12 Dezember 2023 21:20)
Ich fürchte, ich sehe nicht, dass die an sich vielleicht sinnvollen Strukturänderungen wirklich grundlegend etwas ändern werden. Das Grundübel, das auch zu dieser Struktur geführt hat und im Gutachten leider zurückhaltend formuliert ist, bleibt doch weiter bestehen. Was helfen vielleicht schnellere oder klarere Prozesse, Papiere, Empfehlungen, selbstverpflichtende Vereinbarungen und Monitoring, wenn nicht endlich Transparenz einzieht und vor allem die Verbindlichkeit von Beschlüssen erhöht - und mit Konsequenzen der Missachtung verknüpft wird? Aus meiner Sicht wirkt es wie das alt bekannte Rumdoktern an Sympotomen. Ich hoffe sehr, man belehrt mich eines besseren ...
Frank Wesalsky (Dienstag, 12 Dezember 2023 22:41)
Eine disruptive Transformation in der Bildungspolitik in Deutschland kann nur gelingen, wenn der Bildungsföderalismus abgeschafft wird. Deutsche Bildung muss endlich wieder eine Bundesaufgabe werden!
Eric Thies (Mittwoch, 13 Dezember 2023 09:59)
Dazu fallen mir drei Dinge ein:
1. Der Rostocker Schulpädagoge hat vielleicht ungewollt Recht: Was wir sehen, sind die Ergebnisse eines demokratischen, ko-kreativen Bottom-Up-Prozesses. Allein der Ruf nach längeren KMK-Präsidentschaften ist ja schon ein Schrei nach mehr Strategie und "Führerschaft".
2. Die GWK als Vorbild heranzuziehen, ist ein wenig Augenwischerei. Die GWK ist ein verfassungsmäßiges Bund-Länder-Gremium. Hier wird nur entschieden (manchmal das, was vorher im Wissenschaftsrat lange beraten wurde).
3. Der Ruf nach dem Ende des Bildungsföderalismus ist ein wenig wohlfeil. Man schaue sich die Gesundheitspolitik an: Die ist in Bundeskompetenz und dennoch sind keineswegs alle glücklich.
Frank Wesalsky (Freitag, 15 Dezember 2023 14:49)
@ Eric Thies:
Zum 3. Punkt und den Vergleich mit der Gesundheitspolitik und dem Hinweis, dass nicht alle glücklich sind, ist es doch eher eine parteipolitische als eine gesellschaftspolitische Einstufung.
Der Bürgerin und dem Bürger steht bundesweit eine einheitliche Gesundheitsversorgung zur Verfügung und er/sie kann sich überall gleich behandeln lassen - egal ob Facharzt oder Zahnarzt (wenn man einen Termin bekommt!).
Eine Schülerin aus MV, die nach BY wechseln möchte, hat massive Probleme genauso, wie die Lehrerin die gerne in NDS arbeiten möchte, aber ihre Grundschulausbildung leider in Brandenburg gemacht hat. Durchlässigkeit hier Fehlanzeige, weil der Föderalismus greift! Das können wir uns dauerhaft auch im internationalen Wettbewerb um die besten Köpfe nicht mehr leisten!
Auch mit einer bundeseinheitlichen Bildungspolitik wird man nicht alle Länder und deren Parteien "glücklich" machen, aber bei Bildung geht es nicht darum, Parteien oder Landesverantwortliche "glücklich" zu machen. Bundeseinheitliche Bildung bedeutet u.a. gleiche Standards, bessere Chancengerechtigkeit deutschlandweit und massive bürokratische und administrative Einsparpotentiale, was den Steuerzahler massiv entlasten könnte.