"Die Neuregelung wirft Fragen auf"

Foto: "Wartesaal" / Andreas Schwarzkopf - wiki - CC BY-SA 4.0

Herr Wolff, Sie sind wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politik und Öffentliches Recht der LMU München. Herr Zimmermann, Sie sind dort studentische Hilfskraft. Ein Thema hat Sie gemeinsam in seinen Bann gezogen: Die Reform der Medizin-Studienplatzvergabe und ihre juristische Bewertung. Wie kam das?

Daniel Wolff: Durch einen Zufall, wie so oft. Ich habe für meinen Professor zu neueren Entwicklungen der Berufsfreiheit recherchiert. Dabei ist mir das Numerus clausus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von Ende 2017 in die Hände gefallen. Und je mehr ich mich einlas, desto offensichtlicher wurden für mich ein bislang kaum thematisierter Paradigmenwechsel in der Rechtsprechung und einige Inkonsistenzen in der Urteilsbegründung.

Patrick Zimmermann: Herr Wolff hat mir von seinen Beobachtungen erzählt, und da war auch mein Interesse geweckt. Wir haben gemerkt, dass es eine Menge zu dem Urteil zu sagen gäbe, und beschlossen, einen kleineren Aufsatz zu dem Thema zu schreiben. Im Laufe der Zeit wurde der Aufsatz immer länger; am Ende war eine 47 Seiten lange Abhandlung daraus geworden.

Der neulich in der renommierten rechtswissenschaftlichen Zeitschrift "Wissenschaftsrecht" (WissR) veröffentlicht wurde. Zwei Nachwuchswissenschaftler nehmen sich das höchste deutsche Gericht zur Brust – eine ungewöhnliche Konstellation.

Wolff: Konstruktive Kritik der Wissenschaft an den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts hilft, die Rechtsprechung weiterzuentwickeln, und ist gar nicht so ungewöhnlich. Beim Numerus clausus-Urteil hat uns aber tatsächlich gewundert, dass vorher niemand diese grundlegende Veränderung in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts analysiert hatte. Dabei hat sie ja enorme Auswirkungen auf die Betroffenen, sprich: die Studienbewerber. Aber auch die Neuregelung, die die Länder als Reaktion auf das Urteil beschließen mussten, wirft interessante Rechtsfragen auf.

Bitte ratifizieren Sie jetzt!

In drei Monaten soll die neue Medizin-Studienplatzvergabe starten, doch bislang haben nur drei Bundesländer den dazu nötigen Staatsvertrag offiziell bestätigt. Droht ein chaotischer Übergang?

Von welcher grundlegenden Veränderung sprechen Sie?

Wolff: Es geht um das sogenannte Teilhaberecht, das sich zwar nicht ausdrücklich im Wortlaut des Grundgesetzes findet, das aber vom Bundesverfassungsgericht aus der Kombination des allgemeinen Gleichheitssatzes mit dem Recht auf die freie Berufswahl hergeleitet wurde.

"Eine erstaunliche Engführung
der bisherigen Zulassungspraxis"

Zimmermann: Früher hatte das Bundesverfassungsgericht in mehreren Urteilen gesagt: Das Teilhaberecht erfordert, dass jeder Bewerber eine reale Zulassungschance auf einen (Medizin-)Studienplatz haben muss, selbst wenn er vielleicht nicht so geeignet erscheint. Diese Urteile betonten gerade das Recht auf die freie Berufswahl des einzelnen Bewerbers. Deshalb gab es als Auswahlkriterium neben der Abiturnote unter anderem die Wartezeit; auch soziale Gesichtspunkte konnten bei der Studienplatzvergabe berücksichtigt werden. Im Rahmen der sogenannten Wartezeitquote konnten sich die Bewerber am Ende sogar einen Studienplatz "ersitzen".

Wolff: Anfangs haben die Verfassungsrichter den Numerus clausus insgesamt sogar als vorübergehendes Übel gesehen. Diese Position hat das Gericht allerdings schon vor dem jüngsten Urteil allmählich revidiert und signalisiert: Dauerhafte Zulassungsbeschränkungen sind verfassungsrechtlich in Ordnung. und die Länder sind nicht verpflichtet, zusätzliche Studienplätze einzurichten, um den Mangel zu beheben. Doch das wirklich Neue ist, dass das Gericht Ende 2017 gesagt hat: Die Länder müssen künftig nicht mehr dafür sorgen, dass am Ende doch irgendwie jeder Medizin studieren darf, wenn er zum Beispiel nur lange genug wartet. Übersteigt die Anzahl der Bewerber die Zahl der Studienplätze, kommen grundsätzlich nur noch diejenigen zum Zug, die am geeignetsten sind. Das ist eine deutliche Engführung der bisherigen Zulassungspraxis, und es ist erstaunlich, dass das Verfassungsgericht diese Veränderung aus dem Teilhaberecht, also direkt aus einem Grundrecht ableitet.

Zimmermann: Das ist der Paradigmenwechsel, den wir meinen. Die Freiheit des Einzelnen wertet das Gericht in seinem Urteil nicht mehr so hoch wie früher; maßgeblich sind nunmehr die Bedürfnisse des Staates und der Gesellschaft. Die Frage lautet nicht mehr nur: Was will der Einzelne beruflich machen? Sondern: Welche Leute braucht der Staat, um die Qualität der medizinischen Versorgung sicherzustellen? Deshalb ist der zentrale Auswahlmaßstab nun die Eignung für das Studium und den Beruf!

Das ist doch auch in Ordnung.

Wolff: Politisch kann man das angesichts des Ärztemangels bei gleichzeitig knapp bleibenden Studienplätzen sicher so sehen. Aber verfassungsrechtlich ist es doch überraschend, wenn das Teilhaberecht des Einzelnen, das einen freiheitsrechtlichen Kern aufweist, in einer Weise interpretiert wird, dass es deckungsgleich wird mit den Interessen des Staates, nämlich eine qualitativ hochwertige Patientenversorgung zu gewährleisten. Mit dem freiheitlichen Grundrechteverständnis, dem sich das Verfassungsgericht sonst verpflichtet fühlt, hat das unseres Erachtens wenig zu tun. Es ist letztlich aus einer juristischen Perspektive auch nicht wirklich plausibel.

Warum nicht?

Wolff: Weil das Verfassungsgericht über viele Jahre anderes gesagt hat, also nicht nur das Eignungskriterium, sondern eine Kombination von Kriterien als verfassungsrechtlich geboten ansah. Wir argumentieren: Die Richter haben zwei Ebenen miteinander vermischt, die nicht zusammengehören: die der Grundrechte und die der Politik, also das, was man für politisch vernünftig halten kann.

"Das Bundesverfassungsgericht schwingt sich dazu auf, zu entscheiden, was uns als Gesellschaft guttun würde"

Zimmermann: Leicht überspitzt könnte man sogar sagen: Das Bundesverfassungsgericht schwingt sich dazu auf, zu entscheiden, was uns als Gesellschaft guttun würde. Dafür ist es aber nicht zuständig. Es soll überprüfen, ob das, was der Gesetzgeber entscheidet, vor dem Grundgesetz und dabei insbesondere vor den dort verbrieften Grundrechten Bestand hat.

Wolff: Aber selbst, wenn man sich auf die Logik des neuen Eignungskriteriums einließe, wäre das Urteil immer noch kritikwürdig, weil das Gericht seine eigene Linie nicht konsequent durchhält.

Wie kommen Sie darauf?

Zimmermann: Nach der Logik der Urteilsbegründung hätte das Verfassungsgericht die Wartezeitquote generell verwerfen müssen. Stattdessen hat es aber nur gesagt: Sie darf nicht über 20 Prozent der Studienplätze ausgedehnt werden, und die Wartezeit darf vier Jahre nicht überschreiten. Womit es das vorher so zentral gesetzte Eignungskriterium gleich wieder entwertet.

Wieso? Leute mit schlechtem Abischnitt können doch herausragend geeignete Mediziner sein!

Zimmermann: Da müssen wir jetzt unterscheiden zwischen der Eignung für das Studium und der Eignung für den Beruf. Empirische Studien zeigen, dass Schulnoten ein durchaus aussagekräftiges Kriterium sind, um den Studienerfolg im Fach Medizin vorherzusagen. Je besser die Abschlussnote, desto geringer zum Beispiel die Durchfall- und die Abbruchquote bis zum ersten Staatsexamen. Gleichzeitig belegen Studien, dass Studienanfänger, die über die Wartezeitquote ins Studium gekommen sind, deutlich seltener das Studium abschließen. Fachleute sprechen vom Effekt des "Verlernen des Lernens". 

"Das Verfassungsgericht hat
inkonsistent argumentiert"

Aber nur weil man einem das Studium leichter fällt, ist man doch noch kein guter Arzt.

Zimmermann: Da haben Sie natürlich einen Punkt: Im Beruf geht es nicht mehr nur um die theoretischen Kenntnisse, es geht auch um praktische und sozial-kommunikative Fähigkeiten. Solche Kompetenzen können zur Ermittlung der Berufseignung berücksichtigt werden. Ein Hausarzt auf dem Land muss andere Herausforderungen bewältigen als ein Notfallchirurg oder ein Tropenmediziner in einer Universitätsklinik. Das führt dazu, dass es bei der Studienzulassung schwierig ist, die Eignung für den späteren Beruf gerade im Hinblick auf praktische und sozial-kommunikative Fähigkeiten zu messen. Die Kriterien, die etwas über die berufliche Eignung aussagen, können also vielfältig und sehr unterschiedlich ausfallen.

Wolff: All das ändert aber nichts daran, dass das Verfassungsgericht inkonsistent argumentiert hat. Erst schränkt es die Freiheitsrechte der Einzelnen zugunsten der Rechte der Gesellschaft ein und definiert so das neue Teilhaberecht, was wir wie gesagt nicht für plausibel halten. Aber wenn es das schon tut, müsste es zweitens mögliche Ausnahmen von der neuen Regel ausreichend begründen. Und das tut es nicht.

Inwiefern?

Wolff: Eine für das Verfassungsrecht zentrale Frage lautet: Gibt es ein legitimes Ziel, das es rechtfertigt, die Grundrechte anderer – hier das Grundrecht der anderen Studienbewerber auf Teilhabe in der neuen, vom Verfassungsgericht definierten Form – einzuschränken? Bei der Wartezeitquote fällt es uns schwer, ein solches Ziel zu identifizieren. Am Ende kommen womöglich eher die an einen Studienplatz, die lange genug von den Eltern finanziell unterstützt werden, um so die siebenjährige Wartezeit überbrücken zu können. Das ist kein legitimes Gemeinwohlziel.

"Gibt es ein legitimes Ziel, das es rechtfertigt, die Grundrechte anderer Studienbewerber einzuschränken?"

Müssten Sie mit der gleichen Logik nicht auch die von den Richtern erlaubte Landarztquote in Frage stellen?

Wolff: Nein, hier gibt es nämlich ein legitimes Gemeinwohlziel: die Patientenversorgung in Regionen, in denen nachgewiesenermaßen Versorgungsengpässe bestehen. Man kann bestenfalls darüber streiten, ob der Bedarf so hoch ist, wie oft behauptet wird. Aber grundsätzlich steht für uns fest: In der geplanten Höhe von maximal 7,6 Prozent aller Studienplätze geht die Landarztquote verfassungsrechtlich in Ordnung.

Zimmermann: Das Verfassungsgericht sagt selbst, die Eignung der Bewerber sei der zentrale Maßstab, aber weitere Kriterien könnten hinzukommen, und als Beispiel haben die Richter selbst explizit die Patientenversorgung genannt. Wenn die ausreichend stark gefährdet ist, kann das eine Quote rechtfertigen, in der sich Studienanfänger freiwillig verpflichten, im Gegenzug nach dem Studium auf dem Land zu arbeiten.

Wolff: Verfassungsrechtlich muss aber letztlich noch geprüft werden, ob der Staat über die Landarztquote den Einzelnen dazu verpflichten darf, nach dem Studium als Ausgleich für die Studienzulassung auf dem Land zu arbeiten. Unsere Antwort wäre: Ja, das darf er.

Die Absolventen können sich von der Verpflichtung freikaufen, wenn sie wollen.

Zimmermann: Ja, aber das wird sich nur ein sehr kleiner Teil der Absolventen leisten können. In Nordrhein-Westfalen soll die Strafzahlung 250.000 Euro betragen. Diese hohe Summe stellt sicher, dass fast alle "Landarzt-Studierenden" ihre Verpflichtung erfüllen werden.

"An der Schnittstelle zwischen Alt und
Neu fällt immer jemand runter." 

Warum macht es das Verfassungsgericht eigentlich so kompliziert? Hätte es nicht einfach sagen können: Um die Grundrechte zu gewährleisten, die Freiheitsrechte der Bewerber genauso wie die Interessen der Gesellschaft als Ganzes, müssen die Länder zusätzliche Medizin-Studienplätze schaffen?

Wolff: In den 1970er hatte das Verfassungsgericht noch offengelassen, ob der Einzelne unter Umständen einen grundrechtlichen Anspruch auf Schaffung weiterer Studienplätze hat; dem hatte man aber schon vor dem Urteil von 2017 eine Absage erteilt. Das Teilhaberecht, da ist man sich heute weitgehend einig, bezieht sich immer nur auf die vorhandenen Kapazitäten, und die kann die Politik frei festlegen. Das ist auch nachvollziehbar, denn die Länder sind ja nicht nur für Medizinstudienplätze zuständig, sondern zum Beispiel auch für die in den Fächern Mathematik, Germanistik und Maschinenbau. Jeder zusätzliche Medizin-Studienplatz kostet pro Jahr und Student über 30.000 Euro, dafür können Sie sieben bis acht Jura-Erstsemester aufnehmen.

All die Bewerber, die sich über die bisherige Wartezeitquote einen Studienplatz erhofften, haben also Pech gehabt?

Zimmermann: Der neue Staatsvertrag, den die Länder als Reaktion auf das Urteil beschlossen haben, orientiert sich stark an den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Er sieht aber vor, dass die 20 Prozent der Studienplätze umfassende Wartezeitquote zum Sommersemester 2022 endgültig abgeschafft wird. Bis dahin gilt eine zweijährige Übergangsfrist, in der die bisherigen Wartesemester neben anderen schulnotenunabhängigen Kriterien berücksichtigt wird. Hier haben Bewerber mit schlechtem Abiturschnitt weiter eine Chance, doch umfasst die Quote nur zehn Prozent der Studienplätze. Das bloße Absitzen der Wartezeit genügt also nicht mehr. Bewerber, die während der Wartezeit eine fachnahe Berufsausbildung abgeschlossen haben, haben dagegen bessere Chancen.

Wolff: Es ist wie jedes Mal, wenn Gesetze sich ändern. An der Schnittstelle zwischen Alt und Neu fällt immer jemand runter. Das lässt sich leider nicht ganz verhindern. Beruht die Gesetzesänderung aber auf einem verfassungsgerichtlichen Urteil, sollte dieses Urteil aber gut begründet sein. Und genau an einer solchen hieb- und stichfesten Begründung hapert es beim Numerus clausus-Urteil.