Hochschulpakt: Länder einigen sich auf gemeinsame Verhandlungsposition

Trexer: "Vorlesung Uni Aachen.JPG", CC BY-SA 3.0

ES IST DER ERSTE womöglich entscheidende Fortschritt in den Hochschulpakt-Verhandlungen: Die Länder haben sich auf eine gemeinsame Position verständigt, die sie dem Bund am Donnerstagnachmittag in der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) präsentiert haben. Wie Sitzungsteilnehmer berichteten, reagierte BMBF-Staatssekretär Georg Schütte allerdings zurückhaltend auf den Vorstoß der Länder – wohl schon deshalb, weil der Vorschlag so frisch war, dass Schütte ihn zunächst nur mündlich erläutert bekam. 

Derzeit treffen sich die Wissenschaftsstaatssekretäre im Monatsrhythmus, um die sogenannten großen Wissenschaftspakte bis zur GWK-Ministersitzung Anfang Mai abschlussreif zu verhandeln. Im Fokus steht dabei derzeit noch der Hochschulpakt, weil er im Gegensatz zum volumenmäßig noch bedeutenderen Pakt für Forschung und Innovation grundsätzlich neu aufgestellt werden soll. 

Über Monate traten Bund und Länder auf der Stelle – was vor allem an den Landesstaatssekretären lag, die jedes auf Länderseite diskutierte Verteilungsmodell für die Hochschulpakt-Nachfolge nach einer einzigen Frage abzuklopfen schienen: Würde es ihrem eigenen Land weniger Bundesgeld bringen als bisher oder mehr – und wenn ja, wieviel mehr? Das Hantieren mit kleinteiligen Tabellen und Berechnungen dominierte die Runden so sehr, dass es selbst einigen Landespolitikern nach eigenen Angaben allmählich mulmig wurde, weil so wenig Zeit für die eigentliche Frage – die nach den inhaltlichen Zielstellungen – übrigblieb. 

Für das Ministerium von Bundesbildungsministerin Anja Karliczek (CDU) war das angenehm und unangenehm zugleich: Einerseits konnte man stets darauf verweisen, dass die Länder erstmal ihre Hausaufgaben müssten, andererseits lastet gerade auf Karliczek ein immer stärkerer Druck, die Pakte zeitnah unter Dach und Fach zu bringen: Zuletzt hatte Peter-André Alt, Präsident der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) in der Frankfurter Rundschau gefordert: "Einigt Euch!"

Sechs Staatssekretäre fungierten als Sherpas

Auch die Länder wissen, dass ein weiterer Stillstand Risiken birgt. Erstens: Wie handlungsfähig wird die Bundesregierung noch sein nach der Europawahl im Mai und den Landtagswahlen in drei Ostländern im Herbst? Zweitens: Der finanzpolitische Spielraum der Bundesregierung droht mit zunehmender Konjunktureintrübung kleiner zu werden. 

So hatte sich eine eigens eingesetzte Länder-Unterarbeitsgruppe unter der Leitung des rheinland-pfälzischen Wissenschaftsstaatssekretärs Salvatore Barbaro (SPD) in den vergangenen Wochen ins Zeug gelegt, vorab einen Kompromiss auszuarbeiten. Mit dabei waren seine Kollegen aus Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Thüringen (auf Abteilungsleiterebene) und Schleswig-Holstein, und zwischendurch sah es so aus, als wäre ihnen der Durchbruch auf Anhieb gelungen, aber dann rumpelte es doch noch einmal gewaltig: Die Ostländer fühlten sich im Papier der Unterarbeitsgruppe nicht genug bedacht, und auch die einige große Flächenländer meldeten Redebedarf an. So kam es, dass der gemeinsame Ländervorschlag, mit dem die Länderstaatssekretäre in die Sitzung mit ihrem BMBF-Kollegen Schütte gingen, erst unmittelbar vorher zustande kam. Und noch nicht einmal schriftlich vorlag.

Das sind die Eckpunkte des Länder-Vorschlags

o Für die 2021 beginnende neue Phase des (dann verstetigten) Hochschulpaktes gehen die Länder von Bundesmitteln in Höhe von 1,88 Milliarden Euro im ersten Jahr aus. Sie erwarten, dass der Bund seine Finanzierung von da an pro Jahr um drei Prozent aufstockt und sagen unter der Bedingung ebenfalls die drei Prozent zu.

o Die Bundesgelder sollen den Empfehlungen des Wissenschaftsrates folgend nach den drei Parametern "Studienanfänger im ersten Hochschulsemester" (20 Prozent), "Studierende in der Regelstudienzeit plus zwei Semester" (60 Prozent) und "Absolventen von grundständigen Studiengängen" (20 Prozent) vergeben werden. 

o Um die Übergänge zwischen dem laufenden Hochschulpakt und dem neuen Verteilungsmodell abzufangen, soll es zwei Ausgleichsmechanismen geben. Nummer eins: ein sogenannter regressiver Sockel. So sollen 2021 noch 68 Prozent und 2022 60 Prozent der Bundesmittel nach dem alten Schlüssel auf die Länder verteilt werden und nur 40 Prozent nach den neuen Parametern. 2023 schrumpft der Sockel auf 45 Prozent, 2024 auf 30 Prozent. 2025 liegt er bei 15 Prozent.

Mit diesem Sockel wird vor allem Nordrhein-Westfalen geholfen, dem bei der Umsetzung des reinen Parameter- (des sogenannten Basis-)Modells empfindlichste Verluste gedroht hätten. NRW-Staatssekretärin Annette Storsberg (CDU) hatte die Idee in abgewandelter Form auch im Januar in die Länderberatungen eingebracht. So, wie ihn die Länder jetzt dem Bund präsentiert haben, ist der Sockel allerdings kleiner und fällt früher wieder weg, als die Barbaro-Arbeitsgruppe es vorgeschlagen hatte – um den anderen westlichen Flächenländern entgegenzukommen. 

o Doch auch wenn der Sockel 2026 wieder bei Null liegen soll, wirkt parallel noch ein zweiter Ausgleich, und zwar gleichbleibend über die gesamte Laufzeit der bis 2027 geplanten Paktperiode: Die westdeutschen Flächenländer sollen jedes Jahr eine Pauschale in Höhe von 40 Millionen Euro zahlen, die auf die Stadtstaaten und zeitweise auch auf die Ostländer und das Saarland (das "wie ein ostdeutsches Land" behandelt werden soll) verteilt wird. So zumindest der Plan, wobei hier zwar die Zusage der westdeutschen Geberländer vorliegt, unter den Nehmerländern aber noch Streit herrscht. 

Ursprünglich sollte die Pauschale nämlich nur den drei Stadtstaaten zugute kommen, weil sie besonders viele neue Studienkapazitäten geschaffen haben und noch dazu das Zuhause vieler private Hochschulen sind, deren zusätzliche Studienplätze bislang ebenfalls vom Bund belohnt werden – aber künftig nicht mehr. Das etliche Länder die für sie eingenommenen Hochschulpakt-Mittel nicht an die Privaten weitergereicht hatten, was übrigens ganz legal war, macht die Sache besonders pikant. 

Großes Gefeilsche um einen relativ kleinen Geldbetrag

Jedenfalls kostet die Stadtstaaten die Umstellung auf die Parameter einiges, allein Berlin würde ohne Sockel und Pauschale rund 60 Millionen jährlich verlieren. Weshalb die Barbaro-Arbeitsgruppe nur Berlin, Hamburg und Bremen als Profiteure der Pauschale vorgesehen hatte. Die Ostländer und das Saarland wollten dies indes nicht akzeptieren und forderten ihrerseits einen Teil vom Kuchen: Sie fürchten größere Rückzahlungen aus dem bisherigen Hochschulpakt, weil in den vergangenen Jahren weniger Studienanfänger in die neuen Länder kamen als zuvor geplant. Eine vorübergehende Beteiligung an der Pauschale in den Jahren 2021 und 2022 sei deshalb erforderlich, sagen sie. Konkret wollen sie 25 Millionen in den zwei Jahren. 

Alles in allem ein ordentliches Gefeilsche um einen relativ kleinen Anteil der Hochschulpakt-Gelder (rund zwei Prozent), weshalb die Länder auch versuchten, diese verbliebene Kontroverse gegenüber dem Bund herunterzuspielen. Ihnen war das Signal wichtig: Wir haben unsere gemeinsame Position, jetzt ist das BMBF dran. 

Staatssekretär Schütte verwies in den Verhandlungen jedoch darauf, dass die Länder unter anderem durch die Reform des Länderfinanzausgleichs und die Übernahme der Länderanteile beim BAföG durch den Bund viel mehr Geld hätten als früher, was auch an den teilweise hohen Überschüssen der Länderhaushalte abzulesen sei. Es sei zwar zu begrüßen, dass die Länder zueinander finden würden, doch blieb Schütte ansonsten weiter auf der Linie seiner Chefin Anja Karliczek, die eine jährliche Aufstockung des Hochschulpakts um drei Prozent immer wieder abgelehnt hatte.

"Bundesministerium für Bildung und Finanzen"?

"Der Kollege klang so, als käme er vom Bundesministerium für Bildung und Finanzen", kommentierte ein Landesstaatssekretär nach der Sitzung – und forderte "anstatt vorauseilendem Gehorsam mehr Einsatz vom BMBF für die Sache der Hochschulen beim Bundesfinanzminister" Olaf Scholz (SPD). Den Vorwurf, sie würden sich wie ihre eigenen Finanzminister gerieren, hatte Schütte indes seinen Länderkollegen so ähnlich in der Sitzung ebenfalls gemacht.

Womit klar wird, dass die GWK sich allmählich Richtung Showdown bewegt: Das Angebot der Länder funktioniert nämlich nur, wenn die sogenannte "Dynamisierung" (das jährliche Plus) kommt, weil ansonsten etliche Länder durch die Parameter-Umstellung empfindliche finanzielle Einbußen hinnehmen müssten und auch die Finanzierung der Pauschale nicht denkbar wäre. Anders formuliert: Die Länder pokern hoch. Ihr ohnehin brüchiger Konsens hält nur, wenn der Bund irgendwann doch die drei Prozent auf den Tisch legt. Tut er es nicht, ist man wieder am Anfang. Das weiß freilich auch der Bund, weswegen der Druck, auf die Forderung der Länder einzugehen, enorm ist. Tut er es nicht, werden die Länder ihn dafür verantwortlich machen, dass es keine gemeinsame Position mehr gibt. 

Das BMBF wiederum verlangt von den Ländern, dass sie sich endlich auch der inhaltlichen Debatte um die Ausgestaltung des Hochschulpakts öffnen. Die Verteilung des Geldes sei das eine, doch sei sie kein Selbstzweck, sondern diene neben dem Erhalt der Studienplätze auch einer Steigerung der Qualität im Studium. So Schütte Argument – aber was könnte das praktisch bedeuten?

Und was hat das jetzt mit Qualität zu tun?

Darüber will der Bund mit den Ländern reden und hatte bislang dazu seine eigenen Vorstellungen: Das BMBF wollte bilaterale Verträge mit den einzelnen Ländern schließen, um nachprüfbare Ziele zu vereinbaren. Die Vertragsoption, so ist von allen Verhandlungspartnern zu hören, ist vom Tisch, weil die verfassungsgemäße Zuständigkeit der Länder für die Hochschulen dies gar nicht erlaube. Stattdessen will der Bund jetzt sogenannte Selbstverpflichtungen bilateral mit den Ländern verabreden, die diese analog zu ihrer eigenen Hochschulentwicklungsplanung vorlegen sollen. Wie genau solche Selbstverpflichtungen aussehen könnten, wie detailliert sie wären und wie sie vereinbart würden, ist weiter offen. Genau wie die Frage, welche Durchschlagskraft sie dann eigentlich noch haben können.

Fragen, die gerade auch die Bundestagsfraktionen interessieren werden, die dem BMBF ebenfalls im Nacken sitzen. Sie fordern (übrigens unabhängig von der Coleur), dass Karliczek klar definierte Gegenleistungen der Länder in den Pakt hineinverhandelt und auch dass die Länder genauer und überprüfbarer als bislang berichten müssen, was mit dem Geld passiert ist. Es müssten langfristig "messbare Kriterien erarbeitet werden, die als Förderkriterium in den Hochschulpakt aufgenommen werden können", schrieben die SPD-Bundestagsabgeordneten Wiebke Esdar und Swen Schulz in einem Gastbeitrag für den Tagesspiegel. "Es geht eben nicht mehr nur darum, möglichst viele Studierende unterzubringen, sondern gute Lehre zu garantieren und wichtige Aspekte wie Digitalisierung, Diversifizierung, Internationalität und Barrierefreiheit mitzudenken."

Sogar eine – rechtlich für eine Bund-Länder-Verwaltungsvereinbarung eigentlich nicht vorgesehene  – Schlussabstimmung im Bundestag über die Verhandlungsergebnisse fordern die Parlamentarier. Womit die äußerst komplizierte Gemengelage für das BMBF deutlich wird: So viel, wie der Bundestag an qualitativen Auflagen für die Länder fordert, so wenig wollen die Länder sie dem Bund geben. Und Karliczeks Ministerium muss dazwischen einen Weg finden.

Annäherung beim Qualitätspakt Lehre

Eine leichte Annäherung gibt es derweil offenbar bei den Gesprächen um die Nachfolge des bisherigen Qualitätspakts Lehre. Das 200-Millionen-Programm, voraussichtlich auch weiter ausschließlich vom Bund finanziert, solle mehrere Funktionen erfüllen, heißt es, da sei man sich einig: Es soll einen "Wissensspeicher" schaffen, um den Erkenntnisgewinn der bisherigen QPL-Projekte zu strukturieren, und dann, das ist Funktion zwei (Stichwort Transfer), für alle Hochschulen verfügbar zu machen. Drittens soll auch das Nachfolgeprogramm neue Projekte zur Innovation der Lehre finanzieren. Klingt alles noch ein bisschen abstrakt, aber konkret bedeutet das: Es wird auf jeden Fall eine Plattform geben und weiterhin, zu einem noch zu definierenden Anteil der 200 Millionen, auch den Wettbewerb um Fördermittel. 

Der Bund will dafür eine eigene unabhängige Institution, die Länder lehnen das in unterschiedlich starker Form ab. In den nächsten Wochen soll deshalb abschließend geklärt werden, ob die gewünschten Funktionen auch von bestehenden Organisationen geleistet werden können oder ob es einer neuen bedarf. Präsident Peter André Alt hatte für die Plattform ja schon seine Hochschulrektorenkonferenz in Stellung gebracht. Der Wissenschaftsrat dagegen hatte mit Nachdruck eine eigenständige und dauerhafte "Institution für die Qualität in der Lehre, kurz IQL", vorgeschlagen, wie seine Vorsitzende Martina Brockmeier vor wenigen Tagen in der Süddeutschen Zeitung wiederholte. 

Nicht gesprochen haben die Staatssekretäre von Bund und Ländern am Donnerstag über die Zukunft des Pakts für Forschung und Innovation (PFI), der den außeruniversitären Forschungsorganisationen und der Deutschen Forschungsgemeinschaft seit vielen Jahren ein jährliches Plus beschert. Über dessen künftige Architektur reden derzeit die Abteilungsleiter der Ministerien im GWK-Ausschuss. Hier zeichnet sich ab, dass es neben einem garantierten Aufwuchs einen zweiten, deutlich kleineren Topf geben könnte, der momentan als "Strategieraum" bezeichnet wird. Dieses Geld soll für bestimmte strategische Ziele vorbehalten sein, die Bund und Länder noch definieren müssten, wobei der Wissenstransfer sicherlich eine zentrale Rolle dabei spielen wird. Die Forschungsorganisationen, so der Plan, könnten sich dann mit geeigneten Projekten um eine Förderung aus diesem Topf bewerben.

Ursprünglich hatte das BMBF beim PFI noch weitergehende Pläne gehabt. So sollte nur eine Teil des jährlichen Aufwuchses direkt an die Organisationen überwiesen werden und der Rest als Belohnung für das Erreichen von vorher besprochenen Zielen. Doch seit die Präsidenten von Max Planck & Co in der GWK vorgesprochen und gegen solche Überlegungen protestiert haben, ist diese Option offenbar vom Tisch. 

Zurück zum Hochschulpakt: Der Mann, dem die Länder ihren starken Auftritt in der GWK zu verdanken hatten, hatte am Freitag übrigens seinen letzten Tag. Salvatore Barbaro, 44, seit 2010 zunächst Staatssekretär im Finanzministerium, seit 2016 dann im Wissenschaftsministerium von Rheinland-Pfalz, kehrt in die Wissenschaft zurück. Von Montag an übernimmt er eine Vertretungsprofessur in Wirtschaftswissenschaften an der Universität Mainz. Das Hochschulpakt Konsenspapier wurde so zum Abschiedsgeschenk für seine Kollegen. Hoffentlich machen die jetzt was draus.